Voormalig DG en SG van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) Jan-Willem Holtslag studeerde Politieke en Sociale Wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam. Na zijn studie ging hij aan de slag op het ministerie van Algemene Zaken, onder andere als raadadviseur. Daar ontdekte hij al snel de discrepantie tussen zijn studieboeken en de praktijk: “Ik vond mijn opleiding erg interessant, maar heb wel enige verwarring moeten overwinnen toen ik zag hoe het echt ging. Het feitelijk werken van de staatsinstellingen en de energie die nodig is om dingen voor te bereiden, besloten te krijgen en uit te voeren, krijg je in zo'n studie eigenlijk onvoldoende mee.” Het ministerie van AZ was voor hem de uitgelezen plek om te leren in de praktijk en die processen van dichtbij mee te kunnen maken. “Het day-to-day ‘transpireren’ van zo'n club ministers en staatssecretarissen. In de media, in hun sector, op hun ministeries, in de Tweede Kamer, in de Eerste Kamer. Het boven water moeten blijven. En niet alleen dat, ze willen iets bereiken. Hoe moeilijk het eigenlijk is, en hoe het echt werkt.”

"Wees onbevooroordeeld, ook in partijpolitieke zin."

Belangrijke onderwerpen

Na Algemene Zaken maakte Holtslag de stap naar BZK. Hij werd daar eerst directeur-generaal Openbaar Bestuur (DG OB) en later SG. “Als het om belangrijke onderwerpen ging, kwam je altijd wel bij Binnenlandse Zaken uit. Een heel aantal daarvan zat ook bij het directoraat-generaal.” Zo’n belangrijk onderwerp was het Integratiebeleid Minderheden, de directie die hij onder z’n hoede kreeg als DG OB. Dat terrein kende hij nog vanuit het interdepartementale coördinatieveld. Hij was zelfs één van de ‘aanstichters’ van de oprichting ervan na de Molukse gijzelingen in 1977.

Als DG OB was hij betrokken bij de opzet van het grotestedenbeleid. “Iedere paar jaar worden de verdelingen in het Provinciefonds en Gemeentefonds herzien. Dat ging toen over de overbedeling van het platteland en de regio's, en het tekortkomen van de grootstedelijke gebieden. Die eerste periode van Paars is het grotestedenbeleid op poten gezet. Ik heb er hard aan gewerkt om het in de tweede periode een paar maten groter tot uitdrukking te brengen. Dat is gelukt.” Het beleid richtte zich in de eerste periode op de vier grote steden: Den Haag, Utrecht, Rotterdam en Amsterdam. In het tweede Paarse kabinet werd dat uitgebreid met 27 grote en middelgrote gemeenten.

"Een grote bek hebben we allemaal wel, dat is makkelijk. Maar kun je zonder stemverheffing indruk maken?"

De ideale topambtenaar

Zag hij bepaalde voorgangers of andere personen uit de ambtelijke top als rolmodel? “Het fenomeen van ‘de dominant’ - een term uit de architectuur - heeft me altijd geboeid.” Holtslag bedoelt daarmee ambtenaren die op een belangrijk beleidsterrein hun footprint zetten. “Ambtenaren die een aantal jaar het beleid stuurden, doordat ze goed voorbereid waren, grote kennis van zaken hadden of anderszins bekwaam waren in het opereren. Bijvoorbeeld de grote makers van de nota's op de ruimtelijke ordening. Als je ziet hoe dat in Nederland gewerkt heeft toen dat nog serieus geprobeerd werd.”

“Na de oorlog hadden we Hans Hirschfeld, DG en later SG van Economische Zaken. Die kwam klem te zitten omdat hij één van de doorwerkende hoge ambtenaren in de bezettingstijd is geweest. Hij heeft ook na de oorlog een enorme rol gespeeld. Hij begreep in welke economische situatie Nederland zat, waar de landbouw stond, waar de handel zat, dat we gedeïndustrialiseerd waren en wat er moest gebeuren. Bij de oprichting van de OESO heeft hij een heldenrol gespeeld voor zo'n klein, arm, platgeslagen land, omdat hij een idee had over hoe Europa daarmee om moest gaan.”

Holtslag omschrijft zijn ideaaltypische ambtenaren als innovatief en in zekere zin compromisloos. “Omdat ze dachten: ik weet hoe het zit, ik moet de onzin negeren en het is belangrijk dat we dit goed doen. De onbevooroordeeldheid en de eis van deskundigheid heb ik van nabij geleerd van mijn eigen eerste SG op Algemene Zaken, Derk Ringnalda. Hij was van 1924 en ik van 1948, dus ik had wel wat van hem te leren. Hij is de man die Algemene Zaken aan de eisen van de tijd liet beantwoorden in de jaren 70.”

Een les die hij van hem leerde was: “Wees onbevooroordeeld, ook in partijpolitieke zin. Je hebt goeie en slechte VVD’ers. Je hebt goeie PvdA’ers en slechte. Je hebt slimmeriken en dommerds. Het gáát erom wat ze komen doen en wat ze willen bereiken. En wees niet bang om dingen zonder stemverheffing te zeggen. Daar moeten mensen meestal wel aan wennen. Mijn ideaal, wat ik trouwens thuis heb geleerd: een grote bek hebben we allemaal wel, dat is makkelijk. Maar kun je zonder stemverheffing indruk maken?”

"Iedere keer als ik naar de televisie kijk en er is iets mis in een stad of een dorp: het duurt altijd maar een halve minuut en Rutte heeft het gedaan."

Civil society: ‘opgedoekt en verdampt’

In de Nederlandse verhoudingen in de periode na ’45 was er veel te doen. “Het land was arm, dus je moest het wel stapsgewijs opbouwen. Dat heeft dan een beetje het karakter van wat Den Uyl noemde: ‘De smalle marges van democratische politiek’.” ‘Zorgen dat je dingen besluit die de toekomst mogelijk maken’, dat is voor Holtslag de kern van regeren. Die resultaten voor de toekomst bereik je niet in vier jaar, en dat kan lastig zijn voor een politicus. “Je moet zorgen dat mensen geen spijt krijgen van wat je doet en dat je je er niet voor hoeft te schamen.”

Verder is het óók aan het land, zegt hij. Nederland was altijd het verenigingenland. Hij heeft zelf ‘aan den lijve ondervonden dat het verenigingskarakter van de civil society is opgedoekt en verdampt.’ Dat had grote gevolgen voor de maatschappij en de sturing van het land. “De civil society was door de verzuiling goed georganiseerd en vervlochten met de politieke groeperingen. De regering kon toen zeggen: ‘En nou is het afgelopen, het geld is op!’ In recordtijd heeft het kabinet een bezuiniging doorgevoerd, vertelt hij. “Dus dat systeem, dat draaide.”

De civil society bestaat nog wel, maar is anders, technocratischer. Hij geeft een voorbeeld uit het onderwijsveld, waar de school- en universiteitsbesturen nu invulling aan het maatschappelijk middenveld geven. “De onderwijsinspectie gaat niet over het onderwijs in wezenlijke zin. Het was een gebonden opdracht die met de soevereiniteit in een eigen kring te maken had.” Die grote complexe systemen die na de verzuiling zijn ingericht, lijken nu een beetje hun draagvlak kwijt, constateert hij. “Ze zijn onderling te veel tegenstrijdig en leveren wrijving op. Het is daardoor heel moeilijk om de knoop te ontwarren en weer enige zicht te krijgen op de verdere toekomst. De maatschappij strijdt. Iedere keer als ik naar de televisie kijk en er is iets mis in een stad of een dorp: het duurt altijd maar een halve minuut en Rutte heeft het gedaan. Hij zit er voor Nederlandse verhoudingen inderdaad erg lang, maar dat is wel gemakkelijk.”

‘Dure plicht’

Het is aan de directeuren-generaal om een actieve rol in het maatschappelijk middelveld te spelen, vindt hij: “Ze moeten weten hoe het in hun veld zit, wat de vakbeweging en de werkgeversorganisaties vinden en waarom, en of ze een goed verhaal hebben. En hij of zij moet ze kénnen! Weten wat ze denken, wat ze voelen, wat ze meemaken.” Directeuren-generaal zijn bovendien de beheerders van wetten. Voor Holtslag hebben ze ‘de dure plicht om te weten waar zijn of haar wetten niet deugen’. “Waar het niet werkt, waar het achterhaald is en waar maatschappelijke veranderingen dwingen tot aanpassing van de wetten.” Vanuit die kennis van wat er speelt en hoe het werkt, is het aan de DG om onbevooroordeeld met een nieuwe minister in gesprek te gaan. “‘U hebt een regeerakkoord, mevrouw, meneer de minister. Wij weten hoe het in elkaar zit en we hebben de plicht om het samen te laten werken.’ Dus ik heb in mijn tijd een motto voor ons ministerie bedacht: ‘Weet wat speelt, zorg dat het werkt’.”

Opnieuw beginnen

Hij ervaarde zelf de risico’s wanneer je als DG onvoldoende weet van wat er speelt. Toen Holtslag DG OB werd, zat ook het onderwerp ‘paspoorten’ in zijn portefeuille. De verantwoordelijkheid voor de paspoorten was net daarvoor van Buitenlandse naar Binnenlandse Zaken overgegaan. “Het eerste jaar heb ik er geen tijd aan besteed. Alle medewerkers zeiden dat het prima liep.” Totdat er bij een inbraak vernieuwde paspoorten werden gestolen uit het gemeentehuis in ter Aar. “Toen bleek dat Binnenlandse Zaken dat helemaal niet belangrijk vond. Want alles was in een contract met de Sdu (verantwoordelijk voor productie van paspoorten, red.) geregeld. Maar hoe weten wij dan wat daar gebeurt?”

Na kritische vragen van de Tweede Kamer maakte BZK een grote beweging in de uitvoering, aldus Holtslag. Het Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten werd opgericht (nu de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens). Het paspoort werd wederom vernieuwd en de bevolkingsadministratie werd ingericht. Er werd geïnvesteerd in kennis. "Ik zei: we gaan via de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken ambtenaren opleidingen geven en de kwaliteit bevorderen. We beginnen opnieuw!” Toen hij de paspoorten goed op de rit had, kwam Tweede Kamerlid Philippe Brood van de VVD veelvuldig in de media. “Het is een schande met dat paspoort! We hadden laatst nog een vervalsing.” “Toen vroeg ik aan de minister, Dijkstal: ‘Wat is er toch aan de hand?’ “Nou”, zei Dijkstal: “Die wordt een bekend Kamerlid. Bel hem eens op.”

Het Haagse theater

Zijn dagen tijdens zijn periode als SG begonnen eigenlijk altijd hetzelfde, vertelt hij. “Zodra ik wakker werd, zette ik het nieuws aan en hoorde ik welke Kamervragen eraan kwamen. Dat is een soort pressurecooker: het moet snel draaien. Als ik onder de douche vandaan kwam en de dienstauto inging, dan belde ik vaak mensen die nog aan het ontbijt zaten. ‘Weet je wel dat je heel snel moet werken, want enzovoort.’” Altijd alert zijn op wat er ‘in het Haagse theater’ gebeurde. “Als je daar een keer fouten maakt, dan ben je dat niet makkelijk kwijt.” Bijvoorbeeld in de verhouding tussen de ambtelijke organisatie en de ministers en staatssecretarissen “die zich dan verlaten voelen”.

Holtslag heeft in zijn ambtelijke loopbaan onder achttien bewindspersonen gediend; vier op Algemene Zaken, en veertien in de periode 1995 tot 2008 op Binnenlandse Zaken, dat vaak meerdere bewindslieden tegelijk had. “Dat is toch wel veel hoor. Grotere delen van het ministerie moeten dagelijks op niveau presteren om al die bewindslieden op een kwalitatief bevredigende manier in de lucht te houden.” Die hoeveelheid bewindspersonen eiste het nodige van hem als SG en van de organisatie. “Je moest soms tussen de medewerkers en de minister of staatssecretaris springen om het goed te laten aflopen.” Daarmee heeft een SG voor hem altijd een inhoudelijke betrokkenheid. “Je moet erin zitten en eens een collega-SG of -DG van een ander ministerie bellen, omdat je denkt: dit gaat niet goed.”

Events, boy, events

Holtslag vindt het optreden tijdens crisissen een belangrijke rol voor een SG. Er moet iemand zichtbaar zijn; voor de bewindslieden en voor de medewerkers. Iemand die zegt: ‘Nu allemaal hier komen!’

Zijn ambtsperiode als SG kende een aantal serieuze crisismomenten. “Ik denk dan vooral aan het stijgende gevaar van terrorisme na 2001 en de politieke moorden in ons land, van Fortuyn en van Gogh, het huwelijk van prinses Margarita.” Zijn zichtbaarheid op de lastige momenten werd wel door bewindslieden gezien en gewaardeerd. “Toen minister Nicolaï afscheid nam, zei hij in zijn speech: ‘Hoe groter de moeilijkheden waren voor mij als minister bij een onderwerp, hoe meer ik de SG zag.’ Dat vond ik eigenlijk wel prettig. Die notie was voor mij belangrijk.”

Die crisissen maakten dat hij andere belangrijke taken anders moest organiseren. "Als SG heb ik teveel aan de urgente kant gehangen. Ik heb geprobeerd een club te organiseren die de lange termijn bestudeerde voor het departement, samengesteld met mensen van alle directoraten-generaal. Ik had er te weinig tijd voor. Dat soort dingen moet je proberen te borgen: de goede adviesaanvragen de deur uitdoen en contact hebben met de Raad voor het Openbaar Bestuur."

Nooit kogels horen fluiten

Zwaar was de periode na de moord op Pim Fortuyn. “Het gebeurde tegen zessen. Ik was in de garage beneden toen mijn secretariaat belde: ‘Kom maar weer naar boven’. De Ministerraad moest direct bij elkaar komen, maar je weet niet genoeg.” Samen met Ton Annink - toen DG bij het ministerie van Binnenlandse Zaken - heeft hij snel op een rij gezet: wat weten we wel en wat niet? Met de hand hebben ze toen opgeschreven wat de minister moest weten. Ze merkten al snel dat de geïmproviseerde persontmoeting van de minister-president en minister De Vries niet goed genoeg was. “Dat hebben Annink en ik ons wel aangetrokken, al zagen we niet meteen hoe we dat in datzelfde kwartier anders hadden moeten doen.” Het land was in rep en roer en er waren ‘openbare-ordeverschijnselen’ die aandacht vroegen. Het crisiscentrum zat bij BZK, de minister van Justitie meldde zich daar vanwege het opsporingsonderzoek en omdat het Openbaar Ministerie moest optreden.

Terugkijkend: “Al die onmiddellijke dingen die je zelf maar nauwelijks kunt bevatten en begrijpen. Er liep eigenlijk niemand in Den Haag rond die ooit kogels heeft horen fluiten.” Een vrij ernstig ontwaken, noemt hij dat. “Ook als je denkt dat je niet slaapt, moet je zoiets in je systeem toelaten. Natuurlijk zijn er reacties in de samenleving: wie heeft het gedaan? En wat moet er met de verkiezingen gebeuren?” Later volgde de commissie Feitenonderzoek Beveiliging Fortuyn onder leiding van voormalig gerechtshofpresident Van den Haak. “We hebben alle poorten opengezet voor de commissie”, vertelt Holtslag. “Dat vond ik dus een hele spannende tijd. Iedereen had een zware emotionele tik gehad.” Naar aanleiding van het feitenonderzoek is het stelsel Bewaken en Beveiligen gemaakt. Holtslag haalt de actualiteit aan. “Dat stelsel gaat nu weer omver. Terecht, met die recente ellende met kroongetuigen, familieleden en advocaten.”

Een andere politieke orde

Na de moorden op Fortuyn en Van Gogh vond Holtslag het “maatschappelijk heel explosief. En die sfeer in Nederland is nog niet helemaal weg”, constateert hij. “Regeren is in het algemeen al heel goed gedaan als je grote gebeurtenissen zo weet te sturen dat er geen grote ongelukken gebeuren.” Hij verwijst naar een citaat van de vroegere Britse premier Harold MacMillan, die in zijn afscheidsinterview antwoord gaf op de vraag wat de grootste uitdaging is voor een staatsman: "Events, boy, events." Holtslag licht toe: “Dat gaat van economische tegenvallers, tot de implicaties van Big Tech. Dingen die je te laat hebt gezien - dat kan iedereen gebeuren - of dingen die je hebt onderschat. Events.”

Gevolg van alle events is dat Holtslag steeds meer een simplistisch bestuurskundig model op de democratie geplakt ziet. Een meer populistisch model. “Er zijn mensen die wat willen en opvattingen hebben, en zij roepen dat. Er zijn partijen die dat horen, zij nemen het in hun programma's op en venten dat uit. Wie de meeste zetels haalt, gaat doen wat ze hebben beloofd aan hun achterban. Dan komt er een regering, die gaat dat uitvoeren en dan wordt het volk gelukkig. Maar ja, na vier jaar is er weer een nieuw ongeluk.” Alles begint opnieuw. “Een simpel input – output – throughputmodel”, zegt Holtslag. “De parlementaire democratie is daarin de throughput; de worstenfabriek waar je niet in moet willen kijken, want dan zie je allemaal nare dingen. Terwijl dat nu steeds meer transparant in het openbaar moet, en het is allemaal reuze ingewikkeld en moeilijk. Dan is het fijn om te zeggen: ‘Jij deugt niet, of jij doet het niet goed’. Al die openbaarheid leidt dus tot meer opportunity structures (mogelijkheden, red.) om oppositie te plegen. De media, aangedreven door de sociale media, vergroten dat onwillekeurig enorm uit. Het is bovendien een verdienmodel. “

Als we pech hebben komen we via dit bestuurskundige model van de democratie terecht in een andere symbolische politieke orde, vreest Holtslag. “Van quasi-referenda via sociale media, en volksuitspraken. Die laten zich steeds moeilijker verhouden tot de geformaliseerde parlementaire democratische instellingen.” Rijksambtenaren, ook de hogere, komen dan in een onmogelijke positie, ziet hij. “Ik heb best compassie met de collega’s van nu.” Hij refereert aan een recent interview van SG’s Maarten Schurink van BZK en Gert-Jan Buitendijk van Algemene Zaken. “Zij vertellen daarin dat ze onder deze onmogelijke druk staan.” Daarnaast zet hij een (anoniem) citaat van een minister: “Ik zou wel eens willen dat ik ambtenaren had die zeiden wat wél kan.” Holtslag is daar “heel vrolijk” over en stelt: “De Nederlandse ambtenarij moet toch een weg vinden om tegen de ministers te zeggen wat ze wél kunnen en in welk tempo.”

Geen politieke rol

De rijksambtenaar heeft daarbij bovenal een inhoudelijke rol, en zeker geen politieke. “Het zou toch wat zijn als ambtenaren als hoofdtaak hadden om ministers ‘in de wind te hangen’.” Daaronder zit voor hem een al dan niet uitgesproken veronderstelling. “Dat we op een ministerie de hele dag bezig zijn met machtspelletjes spelen, opzetjes maken en geheime dingen doen die je niet wilt opbiechten.” Dat beeld vindt hij grievend, zowel voor ambtenaren als bewindslieden. “Want je verpolitiekt alles en je maakt van alles een mediamanagementvraagstuk, en dat is niet inhoudelijk. Daar krijg je later spijt van. Je hebt voorlichting en communicatie natuurlijk wel nodig, omdat het mediagebeuren zó omvangrijk is geworden dat je het moet weten te managen.”

Minister krijgt het stuur

De rol van de ambtenaar kent natuurlijk grenzen. Ambtenaren hebben voor Holtslag géén eigen rechtstatelijke rol om over de burger te waken. Daarin is hij stellig. “De ministers nemen in de Kamer verantwoordelijkheid voor besluiten. En wat ik de minister als ambtenaar ook adviseer, als die het naast zich neerlegt en een ander besluit neemt en dat verdedigt in de Kamer, dan moet de ambtenaar de minister daarbij helpen. Door stukken te schrijven, gegevens aan te leveren en door vragen van de Kamer te beantwoorden.” Eigenlijk precies dezelfde rol, als wanneer de minister wél het advies overneemt. Holtslag neemt daarmee ook afstand van de suggestie dat ministers ‘puppets on a string’ zijn. “De mensen in het land moeten er vanuit gaan dat ministers écht de minister zijn.”

Hoe hij optrad bij het aantreden van nieuwe bewindspersonen illustreert dat. Als SG zeg je dan iets als: ‘Gefeliciteerd, we zijn er klaar voor. We hebben natuurlijk alles bekeken, ook het regeerakkoord. U bent de minister, dus u krijgt het stuur. We hebben hier een bepaalde methode van werken, daar moet u mee aan de gang kunnen. Zeg alles wat u niet bevalt. We zijn daar volstrekt onbevooroordeeld in, net zo goed als we onbewimpeld zullen zijn als wij denken: dit is niet goed.’ Meestal zeggen ze dan: ‘Oké, we gaan beginnen.’

De erfenis van bewindslieden

Soms betekent het stuur geven ook afstand nemen van de erfenis van de vertrekkende minister. Holtslag geeft daarvan een voorbeeld. “Ik weet nog hoe minister Peper wegging en minister De Vries aantrad. Peper had hele stellige opvattingen over dualisering van het gemeentebestuur. Hij had het overal doorgesleept; we waren al aan de wetgeving toe. Toen kwam dus minister Klaas de Vries en die zei: ‘Ik wil eerst weten of ik het daar eigenlijk allemaal wel mee eens ben.’ Dat kan natuurlijk gebeuren. We hebben ervoor gezorgd dat de bewindsman zich daar prettig bij ging voelen. We hebben de medewerkers ervan doordrongen welke dingen ze niet iedere dag boven aan iedere pagina moesten schrijven, omdat de minister het anders wilde. Je moest de nieuwe minister onbevooroordeeld ontvangen op het departement. Je moet voor een ander aan de slag gaan, dat zijn de dingen die je doet.”

"Er is toch iets uit het ethos weg. En wie heeft erop gelet, ook hoogambtelijk?"

Misgroei aan de ambtelijke kant

De huidige discussies over of topambtenaren niet teveel bezig zijn met het dienen van de minister en of ze nog wel deskundig genoeg zijn, vindt hij erg belangrijk. Zeker naar aanleiding van de toeslagenaffaire. “Ik vrees dat we onder ogen moeten zien dat er een bijna crisisachtige misgroei is geweest. Aan twee kanten, zowel aan de politieke kant als aan de ambtelijke kant. Ik ben echt een dagje stil geweest na het onderzoek naar de toeslagen. Toen daar werd verteld dat iemand bij de Belastingdienst had besloten om niet onder een brief te zetten dat mensen in beroep konden gaan, dat leverde maar meer gedoe op. Er is toch iets uit het ethos weg. En wie heeft erop gelet, ook hoogambtelijk?”

Het rechtstatelijk besef

Hij benadrukt hoe belangrijk het is om belangstelling te blijven tonen voor je eigen uitvoering. Juist in de lastige situaties. “Nu staan we zo tegenover elkaar. En tegelijkertijd zijn we in een fase terechtgekomen waarin er zoveel wetten en regels zijn, met zoveel voorwaarden, dat het niet alleen voor de burger bijna niet meer te overzien is, maar ook voor al die mensen die het moeten uitvoeren. Daar moet wel iets gebeuren.” Hij blikt terug op zijn tijd als topambtenaar: “Als je je eigen zaken op orde had, was je al heel blij. Dat is een hele kunst. Maar is het dan op orde voor het land en voor de burger? En dat is dus de grote vraag.” Het rechtstatelijk besef mist, vreest hij. “We zijn gewoon een bedrijf. En een bedrijf verkoopt het liefst online. Lastige klanten wil hij niet onder ogen zien. De wetgever kan dan wel zeggen dat je telefonisch bereikbaar moet zijn voor de klant. Maar dat doe je gewoon niet. Je doet het zoals je het handiger vindt voor jezelf. En die geest is natuurlijk over heel veel overheidsdiensten vaardig geworden.”

"De scheiding van beleid en uitvoering is mooi, maar je bereikt een uitvoerder niet wanneer hij alleen maar kan uitvoeren en daarbij in zijn eigen uitvoeringsproblemen rondzwemt."

Denkende uitvoering

Holtslag houdt van wat hij noemt ‘een denkende uitvoering’. “De scheiding van beleid en uitvoering is mooi, maar je bereikt een uitvoerder niet wanneer hij alleen maar kan uitvoeren en daarbij in zijn eigen uitvoeringsproblemen rondzwemt. “Je hebt eigenlijk een tafel nodig met een aantal goede beleidsmensen van het ministerie, mensen die wetten maken, en mensen van de uitvoering die de data kennen en geanalyseerd hebben.” De enige manier om eruit te komen is om de weg naar voren te zoeken; aan het werk in de inhoud, benadrukt hij. “Nadenken, praten met de politieke chef en voorstellen doen. Daarmee het besef wekken dat we een grote verzorgingsstaat hebben, die makkelijker verder vastloopt dan dat die is gerepareerd. Daar nemen we twee kabinetsperioden voor en dan kunnen we daar ook een beetje steun voor gaan werven; dat is de politieke kant ervan.”

Dat programma moet in ‘welgemikte stappen’ een aantal van die klemsituaties proberen op te lossen, vindt Holtslag. Hij zou daarbij de architectuur van wetten en systemen onder de loep nemen. “Bijvoorbeeld in de sociale sector raken wetten elkaar vaak, maar daar zijn die wetten niet op berekend. Daar ondervinden mensen schade van.” Hij geeft een voorbeeld uit de Staat van de Uiotvoering over de soms ongewenste samenhang van de Participatiewet, de Algemene Weduwen- en Wezenwet en andere sociale wetten. “Op een goed moment houdt de uitkering aan een weduwe op door het oprekken van de pensioenleeftijd. Een ambtenaar kan vaak niet eens meer zelf uitleggen waarom hij een uitkering introk. “

'Ambtelijk heldendom'

Een klacht van sommige politici is dat ambtenaren het nu vaak vooral hebben over wat er niet kan. Holtslag denkt dat zo’n grondige herziening van wetten eraan bijdraagt dat het gesprek tussen de ambtelijke organisatie en de politiek ook weer kan gaan over dingen die wel kúnnen. “De wil van de politiek is daarvoor nodig. Hoe krijg je die geactiveerd? Het mag best schuren op die bovenste verdiepingen van het ministerie, om die stevige inhoudelijke adviesfunctie echt te kunnen vervullen richting de politiek.”

Daarmee pakt een ambtenaar nog geen politieke rol. “Je kunt er gewoon over praten. ‘Minister, waar staan wij nou met uw verantwoordelijkheid en onze ambtelijke medewerkers die clusters van wetten zo goed mogelijk willen laten functioneren? Waar hebben we een gat onder de waterlijn en hoe kunnen we dat aanpakken? Zullen wij eens met u overleggen hoe dat in elkaar zit?’ Het is natuurlijk mogelijk dat een minister dan zegt: ‘Ga maar ergens winkelen, maar niet hier. Ik wil dat niet.’ Dat kan. Ministers zijn verantwoordelijk in de Tweede Kamer en zijn daarnaast het hoofd van het departement. Ze zijn geen deel van de politieke klasse voor zover ze het hoofd van het departement zijn. Het zijn hún medewerkers, hún wetten: het is hun rechtsstaat.”