“Je wordt gevraagd als minister, je kunt niet solliciteren.” In het geval van Ter Horst: “Ik ben gevraagd als minister van Binnenlandse Zaken, omdat ik wethouder van Amsterdam ben geweest en burgemeester van Nijmegen. Voor een ander departement was ik waarschijnlijk niet gevraagd.” Vier jaar voordat ze minister werd, was ze al gepolst door de toenmalige PvdA-partijleider Wouter Bos. Dat kabinet ging niet door. Daar was ze blij mee, want ze werkte pas twee jaar als burgemeester van Nijmegen en was op die plek voor haar gevoel nog lang niet klaar. Na zes jaar burgemeesterschap was de cirkel rond en stopte ze. Drie maanden daarna belde Bos weer: ‘Ik heb je nodig op Binnenlandse Zaken’. Dit keer zei Ter Horst ‘ja’, en werd ze minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in het kabinet Balkenende IV.

Niet per se een rolmodel

Ze verwachtte dat het ministerschap ongeveer hetzelfde zou zijn als het wethouderschap. Van huis uit kende ze in ieder geval niemand die minister was. “Kijk, er zijn ministers, die komen uit families met ministers. Nou, ik niet hoor. Ik was de eerste in ons gezin die überhaupt ging studeren, dus het was voor mij een volstrekt onbekende wereld.” Ze koos zelf ook geen voorbeelden om te volgen, had geen rolmodellen. “Ik kreeg wel eens berichtjes, vooral van vrouwen. ‘Je bent voor mij echt een rolmodel’. Ik heb dat zelf nooit gehad. Naarmate ik ouder word en terugkijk, heb ik meer zoiets van: ‘God, wat heeft die het goed gedaan.’ Maar op dat moment dacht ik niet: Remkes is mijn rolmodel of Wouter Bos. Ik had wel veel waardering voor beiden overigens, maar niet als rolmodel.”

"Je hebt in ieder geval ontzettend veel steun aan je ambtenaren"

Meer een doener

Ze ging voortvarend van start met haar ministerschap: “Je springt gewoon in het diepe. Veel voorbereiding, nee.” Het omvangrijke inwerkdossier dat het ministerie voor haar samenstelde, heeft ze in ieder geval nauwelijks gelezen: “Ik ben niet echt een lezer, ik ben meer een doener.” Overigens stond ze er niet alleen voor. “Je hebt ambtenaren, die helpen je. Die willen alles doen om de minister uit de wind te houden. Of dat nou altijd het belangrijkste is, dat weet ik niet. Je hebt in ieder geval ontzettend veel steun aan je ambtenaren.” Op hun werk kun je doorgaans goed vertrouwen, ervaarde ze, en dat wil ze dan ook als les meegeven: “Als je notities krijgt van je ambtenaren, zijn die notities goed, want die ambtenaren zijn goed. Maar ze zijn vaak nogal uitgebreid, dus begin op de laatste pagina.”

Iemand van ons

Als minister van Binnenlandse Zaken helpt ervaring in het lokale bestuur. “Als je zelf uit het lokale bestuur komt, dan zijn de burgemeesters en wethouders blij, want die denken: dat is iemand van ons.” Ook de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ank Bijleveld, kwam uit het lokale bestuur. Samen maakten zij werk van de bekoelde interbestuurlijke verhoudingen destijds. De gemeenten waren ontevreden. Daarom zetten Ter Horst en Bijleveld in het eerste jaar direct in op een bestuursakkoord tussen de minister, de staatssecretaris, het kabinet en de gemeenten. Gemeenten kregen daarmee meer beleidsvrijheid en dat nam de spanning weg.

Een goede minister kun je volgens Ter Horst beter met een wethouder dan met een burgemeester vergelijken. “Als burgemeester heb je naast een paar belangrijke beleidsterreinen zoals openbare orde en veiligheid nauwelijks een portefeuille. Wethouders hebben de meeste portefeuilles en zijn de doeners in het college.” Ze kan dan ook direct merken of een bewindspersoon ooit wethouder is geweest. “Hugo de Jonge vind ik een goed voorbeeld. Hij heeft zich beziggehouden met eenzaamheid in Rotterdam. Hij dacht vast: als het me in Rotterdam niet helemaal lukt, of ik ben nog niet klaar en ik word minister, dan ga ik dat vanuit die positie voortzetten. Ik ben nu in dienst bij VWS en merk dat het nog steeds een belangrijk project is.”

“Zelf ben ik toen ik burgemeester was regelmatig geconfronteerd geweest met mensen die bedreigd werden maar geen aangifte durfden te doen. Met de minister van Justitie heb ik, toen ik minister was, de mogelijkheden verkend van het uitbreiden van anoniem getuigen. En zo heb ik ook de rechtspositie voor burgemeesters veranderd.”

"Het helpt ontzettend als je zelf in een controlerend orgaan hebt gezeten"

Kamervragen, waar gaat het om?

Ze vond het leuk om als minister naar de Tweede Kamer ‘geroepen’ te worden. De Haagse volksvertegenwoordiging was wel anders dan die bij de gemeenten. Over haar ervaringen binnen dat politieke spel zegt ze: “Ik heb geleerd dat Kamerleden de beantwoording van hun vragen eigenlijk niet het allerbelangrijkste vinden. Ze vinden het heel belangrijk dat ze kunnen zeggen wat zij vinden. Natuurlijk doe je als minister je best om vragen zo goed mogelijk te beantwoorden, want anders krijg je op je donder van de Kamerleden. Maar het gaat er niet echt om.”

Ze moest er bovendien aan wennen dat je als minister niet alles zelf kunt doen, zoals bij de gemeente. Ambtenaren bereidden bijna alles voor, regisseerden zelfs. Ambtenaren weten vaak de vragen van Kamerleden al van tevoren, dat verbaasde haar weleens. Ze kreeg bij de commissiebehandeling zowel de vragen als de voorgestelde antwoorden mee met de bedoeling dat die worden voorgelezen. “Ik las de meeste antwoorden braaf voor, maar ik voegde er ook dingen aan toe. Ik denk dat de Kamerleden het verschil goed hoorden. Ze horen het antwoord dat je voorleest, maar ook wat je er zelf aan toevoegt.”

”Ook als ik naar de onderraden ging, of zelfs naar de ministerraad, kreeg ik een hele beschrijving mee van wat er ging gebeuren. Dus dan werd er gezegd: ‘De minister van Justitie komt nu met een voorstel, en u vindt er dit en dat van.’” Helemaal in het gareel bleef ze niet: “Ik gaf er wel altijd mijn eigen kleuring aan.”

Ter Horst heeft een advies voor mensen die ambiëren minister te worden: “Het helpt ontzettend als je zelf in een controlerend orgaan hebt gezeten. Ik heb nooit in de Tweede Kamer gezeten, maar wel in de gemeenteraad van Amsterdam. Dat hielp mij ook toen ik wethouder werd, omdat je dan veel meer snapt van wat raadsleden bezighoudt. Maar ook hoe druk het is en hoe moeilijk het is om iets te bereiken. Als je dat besef hebt, dan ben je… ik wou zeggen ‘empathischer’, maar dat is niet het goede woord. Want ik heb ook wel eens ruzie gemaakt met Tweede Kamerleden. Maar je snapt in ieder geval waar ze mee bezig zijn, en dat vind ik echt een pre.”

"Bedenk van tevoren wat je in de vier jaar of acht jaar dat je er zit wil bereiken"

Formuleer je doelen en stel prioriteiten

Ze benadrukt hoe belangrijk het is om vooruit te kijken en doelen te stellen. “Wat wil je  realiseren in de periode dat je deze functie mag uitoefenen? Kies vier dingen, dat is meer dan genoeg. Dat zeg ik altijd tegen beginnende gemeenteraadsleden, maar het geldt eigenlijk voor alle politiek bestuurlijke functies: bedenk van tevoren wat je in de vier jaar of acht jaar dat je er zit wil bereiken. Doe je dat niet, dan word je van links naar rechts geslingerd. Iedereen wil wat van je: je ambtenaren hebben een agenda, je collega's willen weer wat anders. Zorg dus dat je zelf een agenda hebt.” “Dat merk ik nu ook weer met die fantastische rijksambtenaren bij VWS. Die zijn er zó goed in om het proces in te richten om van A naar B te komen. Dat kunnen zij als geen ander. Maar wat B is? Ja, daar moet je echt op sturen als minister.”

Hierbij past ook een advies: “Als je dit als een aankomend minister leest en je moet coördinerend minister worden: word dat maar niet, want dat is absoluut geen benijdenswaardig positie. Want je hebt het niet voor het zeggen en je wordt er wel op afgerekend.”

Eigen opvatting versus regeerakkoord

Naast je eigen doelen realiseren, zijn er natuurlijk ook de doelen van de coalitie. “Ik ben er regelmatig door Wouter Bos aan herinnerd dat er dingen in het regeerakkoord stonden die om uitwerking vroegen.” Soms was ze het er zelf niet mee eens. Bijvoorbeeld in de kwestie rond de veiligheidsregio's. De ChristenUnie had in het regeerakkoord laten opnemen dat de vorming van veiligheidsregio’s niet mocht worden afgedwongen, en dus niet wettelijk kon worden geregeld. Ter Horst vond het organiseren van de veiligheid op regionaal niveau een heel belangrijk punt. “Elke burgemeester had zijn eigen brandweer en veiligheid was daardoor niet regionaal geborgd.” Ze zocht de grens op: alle gemeenten die een veiligheidsregio gingen vormen kregen daar geld voor. “Nou, toen was het heel snel geregeld. De ChristenUnie was een beetje boos, maar goed. Ik had een eigen opvatting over wat je als minister van Binnenlandse Zaken zou moeten doen.” Uiteindelijk is de totstandkoming van de veiligheidsregio’s heel belangrijk gebleken, ziet ze. “Er zijn nu 25 veiligheidsregio’s in Nederland.”

Ze hield zich niet altijd bezig met de politieke strategie, zegt ze. “Er waren PvdA-collega’s die daar veel beter in waren. Hoe strategisch te opereren in de richting van het CDA; heel belangrijk, maar ik deed gewoon mijn ding en ik heb me daar niet zo tegenaan bemoeid.”

"Mijn eerste SG [...] maakte mij steeds duidelijk welke beren er allemaal op de weg waren, om me te waarschuwen voor dingen. Goed bedoeld maar daar werd ik zo zenuwachtig van, dat is niet lang goed gegaan"

Mensen waar je veel aan hebt

Als minister heb je veel te maken met je ambtenaren. Wouter Bos had haar op het hart gedrukt dat de partij het belangrijk vindt om goed met de medewerkers om te gaan: “Houd je chauffeur en je secretaresse in ere.” Dat kostte haar weinig inspanning. “Dat zijn toch de mensen waar je - als het moeilijk wordt - heel veel aan hebt. Dat geldt ook voor je politiek assistent, waar je in feite alles tegen kunt zeggen. Daar houdt het wel een beetje mee op, even los van het thuisfront en vrienden.” Los van het werk wat ze deden, was het voor haar belangrijk dat deze mensen zoveel mogelijk ontzorgden. Ze geeft een voorbeeld: “Als iets misgaat, kan ik nog wel eens in de stress schieten. Dan heb ik weinig aan een secretaresse  die gaat uitleggen waarom iets is gebeurd, maar wel aan een die zegt: ‘Ik snap het, het komt voor elkaar’, punt. Dat is geen gebrek aan waardering, maar dat is de manier waarop je op elkaar bent ingespeeld. En zo’n secretaresse had ik.”

Een goede leidinggevende op het departement - vaak de DG - pakt de leiding in gesprekken met de minister als dat nodig is, vindt ze. “Als in een gesprek met de minister blijkt dat het gesprek op één manier niet verder komt, de minister iets niet wil, een directeur iets niet snapt of andersom; die grijpt dan in.” De werkdruk van een minister is zo hoog. “Je móet gewoon door.”

Naast DG’s heb je als minister ook te maken met de SG, de hoogste ambtenaar op het departement. De SG is meer verantwoordelijk voor de organisatie, het personeel en dat het ministerie goed draait. Voor haar waren de DG’s eigenlijk belangrijker dan de secretarissen-generaal, stelt ze. Ze miste bij de SG’s vaak de affiniteit met de inhoud en soms de politieke sensitiviteit. “Mijn eerste SG zag het als belangrijke taak om de minister uit de wind te houden. Maar hij vulde het in door mij steeds duidelijk te maken welke beren er allemaal op de weg waren, om me te waarschuwen voor dingen. Goed bedoeld maar daar werd ik zo zenuwachtig van, dat is niet lang goed gegaan.” Een voor haar ideale SG moet kunnen bijschakelen op de inhoud, zodat deze, als het echt spannend wordt, ook een rol pakt. “In de Fitna-kwestie bijvoorbeeld vond ik het voor de hand liggen dat de SG daar een rol in zou hebben. En dat was niet zo.” Wat dat vraagt van een SG? “Om als SG effectief te kunnen zijn, moet je je toch verdiepen in de inhoud en daar met de minister over praten.”

"Alle argumenten pro en contra moeten de revue kunnen passeren. Maar op het moment dat de minister zegt: ‘Ik beslis dat we het zo doen’, moet het klaar zijn"

Loyale tegenspraak

Ter Horst heeft een duidelijke opvatting over de samenwerking met ambtenaren, en over de ruimte voor tegenspraak daarin. “Mijn opvatting is altijd geweest dat in overleg met ambtenaren alles kan worden gedeeld. Alle argumenten pro en contra moeten de revue kunnen passeren. Maar op het moment dat de minister zegt: ‘Ik beslis dat we het zo doen’, moet het klaar zijn. Dan moet je van ambtenaren kunnen verwachten dat ze dat besluit loyaal uitvoeren. En als ze dat niet met hun geweten kunnen verenigen, staat uiteraard de weg naar een leidinggevende open.”

Kies wat aandacht moet krijgen

Succes is dat je als minister bereikt wat je wilde bereiken. Soms is het doel iets in beweging te brengen of zichtbaarder te maken. “Onderdeel van succes is ook dat je zegt: ‘Dáár gaan we aandacht aan besteden.’ We gaan bijvoorbeeld aandacht besteden aan politieagenten, ambulancemedewerkers en brandweermensen die geconfronteerd zijn met agressie. We gaan voorstellen ontwikkelen hoe we daar iets aan kunnen doen. Ook weer samen met de minister van Justitie hebben we kunnen regelen dat in gevallen van agressie tegen hulpverleners de strafeis van het openbaar ministerie is verhoogd.”

Duidelijk communiceren welke onderwerpen prioriteit gaan krijgen, is heel belangrijk, zo ervaarde Ter Horst. “Want je ambtenaren hebben begrijpelijkerwijs allemaal aandachtsgebieden uit de vorige periode. En als er dan nieuwe dingen bijkomen en ze stoppen niet met wat ze deden, krijgen ze het natuurlijk steeds drukker. Wat ik me pas later realiseerde: ambtenaren hebben veel relaties in de samenleving, met organisaties enzo. Als je dan opeens moet stoppen met iets, is dat helemaal niet fijn voor jezelf, maar ook niet voor die anderen.”

Beeld van de buitenwereld

Ze is duidelijk over hoe ze het ministerschap ziet: “Kijk, ik ben van de categorie ‘je moet iets bereiken in de jaren dat je daar zit’. Dat standpunt kwam ook terug in hoe de pers haar beschouwde: “Toen ik wegging, kreeg ik zo'n pak met alle perspublicaties over de drie jaar dat ik minister was, op mijn eigen verzoek overigens. Ik heb er al die tien jaar niet naar gekeken, maar heb het gisteren even doorgelezen. Ik las bijvoorbeeld een kop als ‘Een generaal op Binnenlandse Zaken’. Nou ja, dat was kennelijk het beeld dat er van mij bestond en dat snap ik ook wel.”

Over beïnvloeding van de publieke opinie in het contact met de media tijdens haar ministerschap zegt ze: “Ik heb volgens mij nooit een journalist gebeld en gezegd: ‘Moet je eens even luisteren...’ Als dat aan de orde is láát je het doen door je assistent of voorlichter.” De assistenten en voorlichters hebben de telefoonnummers van alle journalisten in hun telefoon staan. “Dus als je vraagt: ‘Hoe vindt zo'n proces nou plaats?’ dan is dat daar zeker een onderdeel van, dat je voorlichter en met name je politiek assistent - want die heeft meer vrijheid dan een voorlichter - ook de publieke opinie beïnvloeden.”

Bondjes sluiten met andere partijen

Om het vraagstuk rondom de agressie tegen politieagenten, ambulancemedewerkers en brandweermensen aan te pakken, werden werkbezoeken georganiseerd en kwam er landelijke publiciteit. “De mensen die het betreft, zijn daar blij mee, want die zien dat de minister daar aandacht aan besteedt.” Hierbij zocht ze de samenwerking met de minister van Justitie. Die samenwerking bleek op veel terreinen effectief. “Als Hirsch Ballin en ik, dus de minister van Binnenlandse Zaken en de minister van Justitie en vertegenwoordigers van verschillende politieke partijen het in de ministerraad met elkaar eens waren, dan kreeg zo’n voorstel altijd de steun van de hele raad.”

De wind door je haren voelen

De druk en het keiharde werken; hoe ga je daar mee om als minister? “Als ik nu de ministers zie, soms lijkt het wel of vrouwelijke ministers daar iets meer last van hebben dan mannelijke ministers, die zijn gewoon twee jaar nadat ze zijn begonnen vijf jaar ouder geworden.” Ter Horst maakte lange dagen: “Ik ben geen vroege starter, dus ik werd meestal om half negen opgehaald en kwam om elf uur weer thuis. Ik woonde in de binnenstad van Amsterdam en had een heel klein terrasje. Daar ging ik dan wel eens op staan, gewoon om de wind door m'n haren te voelen.” Terugblikkend op haar ministerschap met de vraag wat ze liever anders had gedaan, geeft ze aan ‘wat meer ontspanning in het geheel te brengen’. “Meer ontspanning voor mezelf en naar andere mensen toe. Want de druk is erg hoog en je moet toch proberen om daar een weg in te vinden.”

Ontspannen kunnen blijven

Ze heeft grote bewondering voor mensen die onder zulke grote druk ontspannen kunnen blijven. “Dat ben ik niet, dus zo nu en dan schoot ik wel eens uit. Er zullen ongetwijfeld wel eens mensen ongelukkig van geworden zijn. We weten van Rutte dat die de indruk wekt dat het allemaal heel leuk is, maar die kan ook genadeloos zijn. En Eberhart van der Laan, natuurlijk een fantastische burgemeester en heel goed in staat om met mensen te levelen, maar als het moeilijk werd, kon die ook uitschieten. Ik denk dat iedereen dat wel heeft. Misschien moet je proberen om, als zo’n moment zich aandient, toch even gas terug te nemen en te zeggen: 'Goh, zullen we even een kopje koffie drinken of zoiets’. Maar goed, daar ben je niet altijd toe in staat.”

"Wat mij is opgevallen is dat ministers helemaal niet bijzonder geliefd zijn bij het volk. Behalve op het departement zullen mensen nooit over ‘onze minister’ spreken"

Een afstandelijke functie

Terugkijkend ziet Ter Horst dat het ook belangrijk is je als minister te realiseren dat je ‘ook maar een radertje in het geheel bent’. Ze vergelijkt daarbij de functie van minister met die van burgemeester. Als burgemeester ervaarde ze veel meer contact met inwoners en kreeg ze  ook meer waardering. “Wat mij is opgevallen is dat ministers helemaal niet bijzonder geliefd zijn bij het volk. Behalve op het departement zullen mensen nooit over ‘onze minister’ spreken. Als je ergens als minister kwam, een werkbezoek bijvoorbeeld, waren mensen heel aardig en beleefd. Maar als burgermeester - en als je het een beetje goed doet ook als wethouder - zijn mensen echt blij dat je er bent en dat je iets voor ze doet. ‘Onze burgemeester, daar kun je altijd bij terecht’. Dat heb je als minister helemaal niet. Het is een veel afstandelijkere functie dan het burgemeester zijn.”

Persoonlijk burgerbrieven ondertekenen

Als minister is er ook veel minder contact met burgers. Wellicht hechtte ze er als minister daarom veel waarde aan om de brieven van burgers te lezen en persoonlijk de reactie te ondertekenen. Dat was ze immers gewend vanuit haar burgemeesterstijd in Nijmegen. “Toen ik minister werd, merkte ik dat er brieven de deur uitgingen die ik helemaal niet zag. Dan stuurde iemand me een brief en dan ging het (de reactie daarop, red.) met een digitale handtekening de deur uit. Toen zei ik: ‘Dat gaan we niet meer doen.’ Volgens haar ambtenaren een onmogelijke opgave, maar Ter Horst bleef erbij. Zij en haar collega Bijleveld ondertekenden alle antwoordbrieven persoonlijk.