Tentoonstelling over de ontwikkeling van de lokale democratie na 1945
Lokale democratie
Liesbeth Spies
Introductie door de curator
Toen ik werd gevraagd als curator van de digitale tentoonstelling over de lokale democratie, hoefde ik daar niet lang over na te denken. Een groot deel van mijn loopbaan ben ik bezig met de manier waarop de democratie binnen de gemeente functioneert: als Tweede Kamerlid, als minister van Binnenlandse Zaken en nu als burgemeester van Alphen aan den Rijn. Het is een feest van herkenning om de tentoongestelde stukken uit de beleidsontwikkeling op het terrein van de lokale democratie hier in samenhang te zien. Het samenbrengen van beleidsstukken laat zien wat er in een periode van zeventig jaar veranderd is en wat hetzelfde is gebleven.
De tentoonstelling brengt het denken over de lokale democratie vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog in beeld. Dit denken wordt beïnvloed door ontwikkelingen buiten én binnen die lokale democratie. Bij ontwikkelingen buiten de lokale democratie denk ik aan grotere maatschappelijke veranderingen die hun weerslag ook hebben gehad op het functioneren van de lokale democratie. Neem de individualisering of de ontideologisering. Bij ontwikkelingen binnen die lokale democratie denk ik vooral aan veranderingen die het gevolg zijn van expliciete beleidskeuzes, zoals nieuwe decentralisaties of de invoering van het dualisme.
In deze inleiding kan ik niet alle veranderingen binnen de lokale democratie de revue laten passeren, maar ik wil er een paar uitlichten die er voor mij uitspringen. Daarbij wil ik iets zeggen over wie er mee zijn gaan doen in de lokale democratie, waarover die lokale democratie gaat en wat daarin is veranderd en welke institutionele wijzigingen als gevolg van deze veranderingen hebben plaatsgevonden.
Meedoen in de lokale democratie
Een van de grootste veranderingen binnen de lokale democratie in de afgelopen zeventig jaar gaat om wie er meedoen in die lokale democratie. De lokale democratie is veel toegankelijker geworden voor groepen en voor individuen. Of in andere woorden: de inclusiviteit is enorm toegenomen.
Laat ik eerst iets zeggen over hoe raadsleden, wethouders en burgemeesters diverser zijn geworden. Net na de Tweede Wereldoorlog waren er feitelijk nauwelijks of geen vrouwen actief binnen die lokale democratie. Dat geldt ook voor de aanwezigheid van minderheden. In de loop van de decennia veranderde dat. De samenstelling van de gemeenteraden en gemeentebesturen werd steeds meer een afspiegeling van de bevolking. Hoewel inmiddels ongeveer een derde van het aantal burgemeesters vrouw is, is er nog een wereld te winnen als we kijken naar de aanwezigheid van minderheden of van mensen met een lagere opleiding. Dat is zorgelijk.
Bij de toegenomen inclusiviteit van de lokale democratie gaat het ook om mensen die van buiten de representatieve democratie mee zijn gaan doen. De urgentie en de mogelijkheden van inwoners om zelf te participeren, zijn enorm toegenomen. De kiem daarvan ligt in de democratiseringsgolf van de jaren zestig, maar komt pas aan het begin van de jaren negentig echt naar voren, vooral door de dramatisch lage verkiezingsopkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1990. Het denken gaat dan vooral de kant op van de referenda en inspraak bij de beleidsontwikkeling. Na de millenniumwisseling begint het denken over burgerparticipatie volwassener te worden. Ook begint dan steeds meer de vraag te leven hoe dat gestimuleerd kan worden. Dat bereikt een hoogtepunt halverwege het vorige decennium als vooral ingezet wordt op de participatieve en maatschappelijke democratie; het lijkt even alsof de representatieve democratie er niet meer toe doet. Nu zien we dat de discussie over burgerparticipatie in haar verschillende verschijningsvormen meer in evenwicht met de representatieve democratie wordt gevoerd. Participatie als aanvulling op de representatieve democratie.
Een laatste belangrijke observatie die ik wil delen is het bestaan van lokale partijen. In tegenstelling tot het heersende beeld maken lokale partijen al lange tijd onderdeel uit van de lokale democratie. Twee veranderingen zie ik daarbij wel. In de eerste plaats is hun aandeel en geografische spreiding in de lokale democratie steeds groter geworden. Vlak na de Tweede Wereldoorlog waren lokale partijen vooral in het zuiden van Nederland (Brabant en Limburg) en in de provincie Friesland aanwezig. Tegenwoordig zien we overal in Nederland de aanwezigheid van een lokale partij. In de tweede plaats constateer ik dat zij steeds vaker bestuursverantwoordelijkheid hebben en krijgen. Dat is een goede ontwikkeling. Beleidsmatig constateer ik echter dat er nog weinig ondersteuning bestaat voor lokale partijen. Zo krijgen zij in tegenstelling tot landelijke partijen geen financiering vanuit het Rijk.
Bereik van de lokale democratie
Vanaf de Tweede Wereldoorlog domineert het beeld dat de gemeente het bestuur is dat het dichtst bij de inwoners staat. Vanuit die gedachte heeft in de afgelopen decennia de discussie gespeeld of bepaalde taken en verantwoordelijkheden niet veel beter op lokaal niveau belegd moesten worden. In de afgelopen decennia is het takenpakket enorm gegroeid, maar de vraag is of de lokale democratie ook feitelijk invloed heeft op deze nieuwe taken.
De overdracht van taken is in golven gegaan. Een eerste golf werd halverwege de jaren tachtig van de vorige eeuw ingezet, waarna nog enkele golven volgden. De decentralisaties in het sociale domein vormen daar het voorlopige einde van, maar we weten dat binnen enkele jaren de decentralisaties in het ruimtelijk domein ook zijn beslag gaat krijgen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Zonder overdrijven kan dan ook worden gesteld dat het bereik van de lokale democratie veel groter is geworden: gemeenten gaan over steeds meer taken die inwoners direct raken.
Gelijktijdig zien we dat gemeenten op deze taken maar beperkt invloed hebben. Twee oorzaken wil ik daarvoor noemen. De eerste is de verplaatsing van deze nieuwe taken naar het regionale niveau en naar organisaties buiten de overheid die deze nieuwe taken moeten uitvoeren (zoals woningbouwcorporaties of zorginstellingen). De tweede oorzaak voor de beperkte invloed is de beperkte beleidsvrijheid ie gemeenten hebben om deze nieuwe taken uit te voeren. Met de decentralisaties is de autonomie van gemeenten niet vergroot. Het is daarom moeilijk als lokale democratie om deze nieuwe onderwerpen te politiseren, zoals de raad voor het openbaar bestuur dat noemt.
Veranderende instituties
In de afgelopen decennia hebben er institutioneel weinig wijzigingen plaatsgevonden als het gaat om de lokale democratie. De beleidsontwikkeling daarover gaat traag, de besluitvorming daarover wellicht nog moeizamer. Ook in de probleemanalyse is opvallend weinig vernieuwing. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van de commissie-De Quay uit 1955, waarin wordt geconstateerd dat de bestuurbaarheid van grote gemeenten problematisch is door de toename in taken die steeds meer in regionaal verband opgepakt moeten worden. Erg herkenbaar. Dat is op zichzelf niet erg. Verandering is geen doel op zich. Het bestaande stelsel in Nederland hebben, werkt naar behoren. Bovendien is het voldoende adaptief om nieuwe ontwikkelingen, zoals die hierboven worden geschetst, op te vangen.
Een uitzondering op het bovenstaande beeld is uiteraard de invoering van de dualisering in 2002. Op basis van de aanbevelingen van de staatscommissie Elzinga werd de lokale democratie institutioneel stevig opgeschud. Niet langer waren wethouders onderdeel van de raad, de raden kregen steviger bevoegdheden richting het college en zouden ook beter ondersteund worden door een eigen ambtelijk apparaat, de griffie. Het is onmogelijk definitieve uitspraken te doen over de effecten van de dualisering. Ik denk dat deze institutionele wijziging wel degelijk de gemeenteraad een steviger positie heeft gegeven, maar of dat in alle gemeenten ook feitelijk heeft geleid tot een steviger positie is vooral afhankelijk van de manier waarop mensen zelf invulling geven aan die dualisering. Dat is ook het mooie van de lokale democratie in Nederland: overal krijgt zij op een andere manier vorm en inhoud. Daarmee is direct een grote opgave voor de komende jaren benoemd. Gemeenten zijn de eerste overheid die steeds meer taken hebben. De financiële middelen om die taken uit te voeren worden nog steeds hoofdzakelijk door het rijk bepaald. Het werk van gemeenteraden wordt inhoudelijk steeds omvangrijker en complexer. Tegelijkertijd zijn zij op zoek naar manieren om inwoners intensiever te betrekken bij ontwikkelingen en wordt de verhouding tot de regio belangrijker. Ondertussen worstelen veel politieke partijen met de opgave om voldoende mensen te vinden die volksvertegenwoordiger willen worden. Hoe dit de toekomst van de lokale democratie gaat bepalen laat zich slecht voorspellen.
Wat de geschiedenis in elk geval laat zien is dat velen betrokken zijn bij de lokale democratie en daar invulling aan willen geven. Dat geeft vertrouwen voor de toekomst.
Voice-over tekst animatie “de tentoonstelling in 3 minuten”
De ontwikkeling van de lokale democratie na 1945
Na de Tweede Wereldoorlog keren de politieke verhoudingen van voor die tijd terug, maar in een nieuw jasje. De zetelverdeling in de na-oorlogse gemeenteraden lijkt sterk op die van de vier kabinett¬en van Willem Drees.
Begin jaren zestig komt Nederland in beweging, de wederopbouw is voltooid. Protestbewegingen eisen veranderingen in de manier waarop het land bestuurd wordt.
Burgers eisen inspraak. Jonge geesten en oude bestuursstijlen botsen openlijk. De tweede feministische golf zorgt voor een toename van het aantal vrouwen in de politiek.
Door de oliecrisis in de jaren zeventig gaat het niet goed met de economie en de overheidsfinanciën.
Fusiepartij CDA, doet bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1974 voor het eerst mee en haalt ruim 16 procent van de stemmen. De opkomstplicht bij verkiezingen is in 1970 afgeschaft.
Een politiek van bezuinigingen en hervormingen door de kabine¬tten van premier Lubbers beheerst de jaren tachtig. Lokale politieke partijen winnen terrein, een trend die tot op de dag van vandaag doorzet.
Inwoners worden steeds meer vooraf uitgenodigd mee te denken over beleidsvoorstellen.
Economisch gezien gaat het goed met Nederland. Er wordt gewerkt aan staatkundige en bestuurlijke vernieuwing. Door de lage opkomst bij verkiezingen wordt de roep om meer directere vormen van democratie steeds luider.
De Staatscommissie Elzinga stelt voor om het dualisme in te voeren.
De aanslagen op het WTC in New York, de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh en de aanslagen in Madrid en Londen brengen veel onrust met zich mee.
In 2002 wordt de Wet Dualisering Gemeentebestuur van kracht.
Wethouders maken geen deel meer uit van de raad, dit moet de positie van de gemeenteraad versterken.
Het politieke landschap versnippert, zowel landelijk als lokaal. De verkiezingsopkomst daalt verder.
Er komt steeds meer aandacht voor eigen initiatieven van burgers, gemeenten bieden hiervoor meer ruimte.
Naar voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk wordt er steeds meer gebruik gemaakt van het uitdaagrecht, waarbij inwoners taken van de gemeente overnemen.
Begin 2020 wordt de wereld geconfronteerd met het corona virus. Een spoedwet maakt tijdelijk digitale besluitvorming door gemeenteraden mogelijk.
Gemeenten experimenteren zelf druk met digitale vormen van participatie om inwoners te blijven betrekken bij gemeentelijk beleid.
De tentoonstelling over de ontwikkeling van de lokale democratie na 1945 is geen uitputtend overzicht van alles wat invloed heeft gehad op de ontwikkeling van de lokale democratie. Deze tentoonstelling geeft een sfeerbeeld met als rode draad de uitslagen van de gemeenteraadsverkiezingen. Herindelingsverkiezingen zijn buiten beschouwing gelaten.
De gemeenteraadsverkiezingen hebben steeds een korte duiding van de meest opvallende ontwikkelingen plus een overzichtskaartje waarop te zien is wat na de gemeenteraadsverkiezing de grootste partij was in de gemeente. Via de hyperlink naar de website van de kiesraad wordt verwezen naar meer data die daar beschikbaar is.
In de tentoonstelling gaat curator Liesbeth Spies in gesprek met verschillende personen die op de een of andere wijze een bijdrage hebben geleverd aan de ontwikkeling van de lokale democratie. Deze videofragmenten zijn op de tijdlijn bij de desbetreffende tijdsblokken geplaatst. U kunt er voor kiezen het fragment te bekijken of door te klikken naar het volledige interview.
De verschillende gebeurtenissen en mijlpalen zijn zo veel mogelijk verrijkt met foto’s en documenten: beleidsstukken, staats- en adviescommissies, wetgeving of gemeenteraadsverkiezingen.
De reflectie op de ontwikkeling van de lokale democratie heeft vorm gekregen in een podcast. In deze podcast gaat Boudewijn Steur, in zijn rol als programmamanager versterking democratie en bestuur bij het ministerie van BZK, in gesprek met Klaartje Peters, bijzonder hoogleraar lokaal en regionaal bestuur, en Geerten Boogaard, hoogleraar decentrale overheden (Thorbecke leerstoel).
Na de Tweede Wereldoorlog keren de politieke verhoudingen van voor die tijd terug, maar in een nieuw jasje: de Partij van de Arbeid (PvdA), de Katholieke Volkspartij (KVP) en de Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) worden kort na de oorlog opgericht. De onderlinge verhoudingen blijven min of meer stabiel: electoraal verschuift er zowel lokaal als landelijk weinig. De zetelverdeling van de naoorlogse gemeenteraadsverkiezingen reflecteren sterk de vier kabinetten van Willem Drees (1948-1958): de KVP, de PvdA, de Christelijk Historische Unie (CHU), de VVD en de Anti-Revolutionair Partij (ARP) maken de dienst uit. De samenleving heeft een sterk verzuild karakter. Het petitierecht is voor burgers het voornaamste middel om onderwerpen op de politieke agenda te krijgen. Aanvullende vormen van participatie zijn er nagenoeg niet, behalve een enkel lokaal referendum.
Op 26 juli 1946 worden de eerste gemeenteraadsverkiezingen gehouden na de Tweede Wereldoorlog. De uitslagen komen grotendeels overeen met die van de landelijke verkiezingen van 16 mei 1946. De PvdA en de KVP zijn de grootste partijen. Daarnaast zijn de lokale partijen een factor van betekenis met bijna een vijfde van de stemmen. Dit zijn veelal de lokale katholieke partijen in het zuiden van het land. De PvdA is sterk vertegenwoordigd in het noorden en in een aantal grote steden. In Amsterdam is de Communistische Partij Nederland (CPN) met 32,02% van de stemmen de grootste partij. In Finsterwolde behaalt de CPN zelfs meer dan de helft van de stemmen.
De benoeming van Truus Smulders-Beliën is enigszins opmerkelijk te noemen. Ze was getrouwd met de voormalig burgemeester Jan Smulders, die in de Tweede Wereldoorlog was omgekomen.
De familie Smulders bezette al sinds 1830 het burgemeestersambt in die gemeente. Truus Smulders-Beliën wilde na de oorlog eigenlijk gemeentesecretaris worden, maar als vrouw werd zij voor deze functie niet geschikt geacht.
Toen de positie van burgemeester vacant werd, besloot zij daarop te solliciteren. Zij motiveerde dat later als volgt: 'Ik wilde dit ambt voor mijn zoon openhouden. Daarom ben ik op het idee gekomen te solliciteren'.
Minister Beel was overtuigd van haar kwaliteiten en droeg haar voor voor benoeming bij de koningin. Na de benoeming van Truus Smulders-Beliën duurt het nog lange tijd voor de volgende vrouwelijke burgemeester wordt benoemd. Pas op 16 oktober 1964 wordt PvdA’er Mieke van der Wall-Duyvendak burgemeester van Geldermalsen en VVD’er Christina ‘s Jacob-des Bouvrie burgemeester van Leersum.
Volgens de commissie is het gat tussen de kleine gemeenten en de grote steden te groot. Grote steden groeien uit hun jasje, terwijl kleinere gemeenten naar elkaar toe groeien. Als oplossing hiervoor worden gewesten als bovenlokale tussenlaag geopperd, tussen provincie en gemeente in. Om de democratische legitimiteit van deze tussenlaag te borgen wordt voorgesteld dat de Kroon “zodra de behartiging van de aan het openbaar lichaam opgedragen belangen zulks wenselijk maakt” bepaalt dat de vertegenwoordigers van dit openbaar lichaam rechtstreeks gekozen worden door de inwoners van de deelnemende gemeenten op grondslag van evenredige vertegenwoordiging. De voorstellen uit het rapport hebben invloed op wat later de Wet gemeenschappelijke regelingen zou worden. Later wordt bij de oprichting van het openbaar lichaam Rijnmond in 1964 de zogenaamde Rijnmondraad opgericht, die direct verkozen wordt door de inwoners.
De gemeenteraadsverkiezingen van 22 juni 1949 laten in grote lijnen hetzelfde beeld zien als de verkiezingen van vlak na de oorlog: de PvdA en de KVP maken de dienst uit. De Communistische Partij Nederland (CPN) verliest wat terrein. Het anticommunistische sentiment in het naoorlogse Nederland is wellicht een verklaring voor deze daling. De Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) doet voor het eerst mee aan de verkiezingen en behaalt ruim 7,5% van de stemmen. Evenals bij de verkiezingen in 1946 weten lokale lijsten uit het zuiden ruim een vijfde van de stemmen te trekken.
De Communistische Partij Nederland in Finsterwolde beschikt over een meerderheid in de raad(zes van de elf zetels). Het college bestaat uit een burgemeester van PvdA-huize en twee CPN-wethouders. Diverse malen zag de Kroon zich genoodzaakt besluiten van de gemeenteraad te vernietigen wegens strijd met de wet of het algemeen belang.
Op basis van signalen van burgemeester Tuin constateert de regering dat de gemeenteraad opvattingen huldigt,die in strijd worden geacht met de beginselen van behoorlijk bestuur. Zo zouden aan stakers uitkeringen worden verstrekt, steunfraude worden bevorderd, industrialisatie afgewezen,straatbelasting getraineerd, ambtenaren bedreigd en ontslagen en werd er mogelijk gebruik gemaakt van woonruimtevorderingen om een vijandige politiek tegen de minderheid van de bevolking te voeren. Dit ingrijpen door de Kroon is uniek te noemen. Tot op heden is het geen tweede maal voorgekomen.
De verkiezingen van 1953 laten een eerste versplintering van het lokale politieke landschap zien. De grote landelijke partijen doen het nog steeds goed, maar er zijn nieuwe partijen aan het firmament. De KVP en PvdA blijven groot en voor het eerst in het naoorlogse Nederland doen er progressieve groeperingen mee aan de gemeenteraadsverkiezingen. Hoewel het aantal stemmen op deze progressieve partijen zeer beperkt is, luidt deze deelname een nieuw tijdperk in. Progressieve geluiden zijn voor het eerst – zij het beperkt – vertegenwoordigd in de lokale democratie en bestuur.
In haar rapport constateert de staatscommissie dat de groei in bevolking en welvaart en de uitbreiding van de verzorgingsstaat die de wederopbouw met zich meebrengt, oorzaak zijn van overbelasting van stedelijke bestuursorganen. “[...] Veroorzaakt doordat de gemeenten telkens nieuwe werkterreinen tot zich hebben getrokken of doordat zij door de hogere overheid met nieuwe taken werden belast.” (Staatscommissie bestuursvorm grote gemeenten, 1955, p. 9). Naar oordeel van de commissie voorzag de gemeentewet niet adequaat in de - zoals de commissie dat noemt - ingewikkelde organisatie van functies die speelde bij grote gemeenten. De commissie adviseerde dat grote gemeenten in staat moesten worden gesteld tot functionele en territoriale decentralisatie van gemeentelijke taken, bijvoorbeeld in de vorm van wijkraden. De commissie signaleert in grotere gemeenten “een toenemende afstand tussen bestuurder en bestuurden en op een onevenredig grote invloed van gespecialiseerde ambtelijke diensten die de neiging vertoonden op de stoel van de bestuurder te gaan zitten wat volgend de commissie een belemmerende invloed had op het functioneren van de lokale democratie.
Een aantal van de voorstellen van de commissie-De Quay waren voor de minister van Binnenlandse Zaken mede aanleiding om in te zetten op een algehele herziening van de gemeentewet. Uiteindelijk zou het nog enkele tientallen jaren duren voordat deze algehele herziening er kwam (1992).
Zowel op landelijk als lokaal niveau is het politiek gezien onrustig in Nederland. Er komt een einde aan Rooms-Rood, de samenwerking tussen sociaaldemocraten (PvdA) en rooms-katholieken (KVP) en er komen nieuwe partijen op het politieke speelveld. Deze verschuiving op het landelijke toneel kwam ook deels naar voren op het lokale niveau. De PvdA verliest, de KVP wint licht en de VVD nestelt zich als derde partij van lokaal Nederland vóór de Rooms-katholieke en protestant-christelijke lijsten. De Pacifistisch Socialistische Partij (PSP) doet voor het eerst mee en haalt 55 000 stemmen, waarvan ruim de helft in Amsterdam.
Begin jaren zestig komt Nederland in beweging. De wederopbouw is voltooid en Nederland herstelt ook op economisch vlak. De verzorgingsstaat wordt verder uitgebouwd. Tegelijkertijd ontzuilt de samenleving en wordt ze individualistischer. De burgers worden mondiger; protestbewegingen zoals de Provo’s eisen veranderingen in de manier waarop het land bestuurd wordt. Ook bereikt de tweede feministische golf Nederland met bewegingen, zoals de Dolle Mina’s en de Man-Vrouw-Maatschappij. Er komen meer vrouwen in de politiek. Burgers eisen inspraak binnen het bestuur. Jonge geesten en oude bestuursstijlen botsen openlijk in deze periode.
De gemeenteraadsverkiezingen van 1962 weerspiegelen in grote mate de gemeenteraadsverkiezingen van vier jaar eerder. De PvdA en de KVP zijn wederom de twee grote winnaars. Samen zijn ze goed voor bijna de helft van de uitgebrachte stemmen. De andere helft van de stemmen worden verdeeld onder de 12 andere partijen waarbij de VVD de grootste van de landelijke partijen is. De Rooms-katholieke lijsten zijn tezamen goed voor 12 procent van de stemmen, voornamelijk in Zuid-Nederland. De opkomst is onverminderd hoog (91,47%). De opkomstplicht is dan ook nog van kracht.
Vanaf de eind jaren zestig verliezen de regeringspartijen terrein. Langzaamaan snoepen (nieuwe) kleinere partijen stukjes van het electoraat. De PvdA verliest zes procentpunt ten opzichte van 1966. Ook de KVP verliest wat terrein. Er zijn relatief veel kleinere partijen vergeleken met de jaren vijftig. De Boeren Partij van boer Koekoek doet mee aan deze verkiezingen en veroverd meteen 5,72 procent van het electoraat en is daarmee een sterke nieuwkomer. De Boerenpartij was een klassieke tegenpartij en gaf hiermee uiting aan de onvrede die er heerste binnen bestuurlijk Nederland.
De Nederlandse samenleving verandert snel in de jaren zestig. Burgers gaan vaker de straat op om te demonstreren en mede door het optreden van de protestbeweging Provo krijgt Van Hall gezagsproblemen. Hij blijkt een bestuurder van de oude stempel, terwijl de stad hele andere opvattingen heeft over besturen. Uiteindelijk blijkt zijn positie als burgemeester onhoudbaar.
De gemeenteraad van Amsterdam wordt volledig buiten deze beslissing gehouden, maar komt in het verweer tegen deze gang van zaken. De Commissaris van de Koningin gaat, om de boel tot rust te brengen, met de raad in gesprek over de opvolging van Van Hall. Deze werkwijze is zeer ongebruikelijk voor die tijd, het was voor het eerst dat een gemeenteraad geraadpleegd werd over wie de nieuwe burgemeester moet worden. De gemeenteraad spreekt zich uit voor de benoeming van oud-minister Samkalden als nieuwe burgemeester. De wens wordt ingewilligd en daarmee is hij de eerste burgemeester die door de gemeenteraad is voorgedragen.
De commissie adviseert de opkomstplicht af te schaffen, omdat deze niet langer nodig is omdat ‘de volwassenheid van de kiesgerechtigden zo groot is geworden, dat het belang van de verkiezingen ten volle wordt beseft’. Verder werd gesteld dat de plicht eerder afkeer opwekte, dan positief werkte. Er konden beter bewuste kiezers opkomen, dan gedwongen onverschilligen. Het was een taak voor de partijen om ervoor te zorgen dat er voldoende belangstelling zou zijn bij verkiezingen. Het wetsvoorstel wordt op 19 februari 1970 door de Tweede Kamer aangenomen. VVD en CHU waren sterk verdeeld. Het voorstel wordt met 91 tegen 15 stemmen aangenomen. De Eerste Kamer neemt het voorstel op 3 maart 1970 unaniem aan. Het gevolg van de afschaffing opkomstplicht is drie maanden later direct zichtbaar bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1970, waar de opkomst een sterke daling vertoont. In de verkiezingen die daarop volgen, blijft de opkomst verder dalen.
De oliecrises van de jaren zeventig drukken een zware stempel op de economie en de overheidsfinanciën. De verzorgingsstaat wordt in deze jaren steeds minder houdbaar, terwijl het beroep op sociale voorzieningen steeds groter wordt. De werkloosheid stijgt, het aantal bijstandsgerechtigden stijgt en het beroep op zorg wordt steeds groter. De drie Christelijke partijen verenigen zich in het CDA, dat bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1974 voor het eerst meedoet en ruim 16 procent van de stemmen behaalt.
Door de afschaffing van de opkomstplicht daalt de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen gestaag. Burgers beginnen zich steeds meer te roeren. Ze willen beter geïnformeerd worden en hun mening kunnen geven over nieuwe beleidsvoorstellen. In de onrustige jaren zeventig krijgen bewoners deze ruimte in de vorm van inspraak. Tegenwoordig wordt dit als de eerste generatie burgerparticipatie gezien.
In 1970 vinden de eerste gemeenteraadsverkiezingen na het afschaffen van de opkomstplicht plaats. Het opkomstpercentage daalt van ruim 90,7 procent naar 67,3 procent. Vooral in grote steden is de afschaffing van de opkomstplicht te merken door een lagere opkomst. Nieuwkomer D66 verovert bij hun eerste deelname aan de gemeenteraadsverkiezingen 4,4 procent van de stemmen. De PvdA komt in veel gemeenten met een gezamenlijke lijst. Combinaties met andere progressieve partijen zoals de PSP en de PPR worden ook wel het Progressief Akkoord (ook wel PAK) genoemd. De KVP verliest sterk met bijna tien procentpunt. Opvallend is het succes van de Kabouterpartij, die met vijf zetels in de Amsterdamse gemeenteraad komt. In veel gemeenten doen combinaties van de drie christelijke partijen (CCP) mee. Dit is het begin van wat later het Christen-Democratisch Appèl wordt. De Boerenpartij, die bij de vorige verkiezingen nog 5,72 procent van de stemmen haalde, blijkt een eendagsvlieg in de lokale democratie en behaalt slechts een half procent van de stemmen.
De roerige jaren zestig en zeventig, waarin de maatschappij verandert, laat emancipatie van grote groepen in de samenleving zien. De gedachte is dat de Grondwet mee moet bewegen met de veranderende behoeften van de burgers. De staatscommissie adviseert dat de wetgever minder strak aan banden moet worden gelegd door de Grondwet. Dit zou de flexibiliteit in de taakuitvoering door decentrale overheden ten goede komen. De commissie besteedt
aandacht aan de immer spelende discussie over het al dan niet instellen van een vierde bestuurslaag (stadsgewesten).
De commissie is hier geen voorstander van, omdat “het bestuursapparaat er dan voor de burger nog minder doorzichtig en stroever van zou worden dan reeds vaak het geval is. Dit zou zich nog in versterkte mate voordoen indien deze vierde laag rechtstreeks gekozen colleges zou kennen welke er op uit zouden zijn zich waar te maken én tegenover hun kiezers én tegenover bestaande provinciale en lokale bestuurscolleges”. Een andere staatskundige vernieuwing waarover de commissie adviseert, is de deconstitutionalisering van de benoeming van de Commissaris van de Koning en de burgemeester. Hierover is veel verdeeldheid binnen de commissie. Uiteindelijk neemt de regering weinig van de adviezen over.
De raadsverkiezingen van 29 mei 1974 vinden een jaar na het aantreden van het kabinet-Den Uyl plaats. Door de timing wordt het ook wel gezien als een testcase van het kabinet. De opkomst van de verkiezingen ligt iets hoger dan bij de eerste gemeenteraadsverkiezingen na het afschaffen van de opkomstplicht: 69,1 procent. De PvdA wint de verkiezingen, maar de coalitiepartners verliezen. Oppositiepartij VVD wint bijna vijf procentpunt ten opzichte van vijf jaar eerder en ook de Politieke Partij Radicalen (PPR) geniet electoraal succes. Het lichte verlies van de christendemocratische partijen bij deze gemeenteraadsverkiezingen noopt tot meer samenwerking, die uiteindelijk tot stand komt in het CDA.
Om de lokale democratie te versterken wordt in de ontwerpwet voorgesteld om die taken die naar aard en uitwerking een regionaal karakter hebben, niet (langer) door samenwerkende gemeenten te laten uitvoeren maar deze taken te beleggen op het niveau van de provincie. Provincie en gemeente zouden “naar omvang en samenstelling” dan evenwel dusdanig moeten zijn, dat de burger zich met deze eenheden kan identificeren. Hiervoor moet het aantal provincies worden vergroot van 12 naar 17. Daarnaast is de gedachte dat op deze manier het bestuur op democratische wijze is samengesteld, zodat de democratische afweging van belangen en de verantwoording beter tot hun recht kunnen komen. De herindelingen van provincies blijkt uiteindelijk dermate problematisch dat de ontwerpwet in 1983 wordt ingetrokken door minister Koos Rietkerk.
Het CDA slaat eind jaren zeventig een grote slag bij de gemeenteraadsverkiezingen. Bijna een derde van alle uitgebrachte stemmen gaat naar het CDA. De PvdA wint slechts drie procentpunt ten opzichte van 1974 en wordt overschaduwd door de overwinning van het CDA. Toch krijgt de partij bijna een kwart van alle stemmen. De VVD wordt de derde partij bij deze verkiezingen. D66 behaalt 3,7 procent van de stemmen. De PPR verliest terrein, evenals de PAK en de PSP.
Hij studeerde rechten aan de Vrije Universiteit in Amsterdam tijdens de roerige jaren 60. Hier maakte hij het gedwongen aftreden van burgemeester van Hall mee (1967). Voordat hij de landelijke politiek in ging werkte Jozias van Aartsen 15 jaar lang (1979 – 1995) bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), waarvan de laatste 9 jaar als Secretaris-Generaal. In zijn tijd bij het ministerie van BZK werd druk gewerkt aan de herziening van de gemeentewet (1992).
Dit interview geeft een blik op de manier waarop vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is gewerkt aan de vernieuwing van het openbaar bestuur en de lokale democratie in de jaren 90. Jozias van Aartsen legt uit hoe hij de gekozen burgemeester voor zich ziet en spreekt over ‘het bevroren front’ waardoor grote stelselwijzigingen amper of niet tot stand komen.
Bekijk hieronder een impressie met één of enkele fragmenten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
INTERVIEWSTER: Het districtenstelsel, wijziging kiesstelsel is er ook een waar eindeloos ideeën over worden geventileerd maar wat eigenlijk ook veranderingsresistent lijkt te zijn.
Je noemde dat net eventjes.
Ook daar uitgewerkte ideeën over en wat is de achtergrond daar dan van?
Ja, ik vind dat als je eigenlijk terugkijkt op die periode zie je een periode van...
Het is een project dat, zoals ik het begrijp terugkijkt vanaf het moment van het einde van de Tweede Wereldoorlog.
Dan zie je eerst een periode van grote rust rond dat departement dan een enorme behoefte aan verandering en vervolgens een soort bevroren front.
En dat zie je dus rond, nou ja, het vraagstuk van het kiesstelsel ook.
Er zijn duizenden rapporten zo langzamerhand nou, dat is een beetje overdreven, maar veel rapporten over genoemd.
Het CDA heeft daar overigens ooit vrij vergaande voorstellen over gedaan en alles verdwijnt weer van de tafel.
Wat naar mijn oordeel erg jammer is.
Maar ik ben daar ook een beetje, maar dat heb ik als ambtenaar uiteraard dat was geen beleid, maar ik persoonlijk denk ik dat we terug zouden moeten naar het systeem dat we ooit hadden voor 1917.
Toen hadden we het Franse systeem, het Franse districtenstelsel waar overigens nu in Frankrijk wel discussie over is maar waarbij je het land verdeelt in een beperkt aantal districten.
Ik denk ook niet dat we echt 150 Kamerleden nodig hebben.
Zeker niet als je de gemeente als eerste overheid ziet.
INTERVIEWSTER: Decentralisaties, ja.
Zorg dan voor, laten we zeggen, 80, 90, 100 districten in Nederland waar je dus in een tweerondesysteem de Kamer kiest.
Dan krijg je twee dingen, dan sla je twee vliegen in één klap.
Eén: je hebt Kamerleden die echt ook een band hebben met een deel van het land.
En Engeland en Frankrijk leert je dat een Kamerlid dan ook voor zo'n heel district werkt en echt niet alleen voor zijn eigen partijleden of alleen voor de belangen van Twente of Limburg.
INTERVIEWSTER: Duitsland noem je niet?
Nou ja, Duitsland is een...
Ik zou voor de meest vergaande variant willen gaan.
Maar als er een variant uit zou rollen ik weet niet of de commissie-Remkes daarmee komt die een beetje teruggaat naar het oude idee van het CDA van deels evenredige vertegenwoordiging, deels districten dan zou je tenminste alvast een enorme stap zetten.
Voor een Kamerlid blijft het volgens mij lastig om echt want dat doen we dan tijdens verkiezingen en zo maar je moet echt contact hebben met de burgerij.
En een tweede voordeel daarvan zou zijn dat je waarschijnlijk makkelijker kabinetsformaties kunt afronden.
Want dat is natuurlijk ook een systeem in Nederland dat eigenlijk niet meer kan.
Interview Wim Deetman
In de jaren 80 was Wim Deetman afwisselend lid van de Tweede Kamer, staatssecretaris - en minister bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Van 1989 tot 1996 was hij voorzitter van de Tweede Kamer en van 1990 tot 1993 ook voorzitter van de bijzondere commissie voor Vraagpunten Staatkundige, Bestuurlijke en Staatsrechtelijke Vernieuwing. Deze commissie moest zich buigen over het vraagstuk van de staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing van Nederland, waaronder het vraagstuk van de aanstellingswijze van de burgemeester.
In dit interview stelt Wim Deetman zich de vraag of er nu echt sprake is van dualisme van het gemeentebestuur. Hij brengt in herinnering de roerige jaren 60 en de tijd waarin je zowel raadslid als kamerlid kon zijn. Hoewel hij al snel moest constateren dat deze twee met name qua vergaderdiscipline niet te combineren zijn. Wim Deetman wijst op artikel 170 van de gemeentewet, waar de basis voor participatie van inwoners is belegd en hij legt uit wat er zo bijzonder was aan de bijzondere vraagpuntencommissie.
Bekijk hieronder een impressie met één of enkele fragmenten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
INTERVIEWSTER: In die tijd ontwikkelde de inwonerbetrokkenheid de burgerparticipatie zich ook.
Ja, maar in mijn beleving niet zo intensief behalve misschien één punt. Dat heb ik niet meer kunnen nagaan wanneer het in de Gemeentewet gekomen is maar dat zal wel ergens in de jaren tachtig of negentig geweest zijn.
Ik weet niet of alle burgemeesters dat artikel kennen.
Ze kennen het artikel over de openbare orde en veiligheid uit hun hoofd maar daarvoor staat een artikel, dat is 170, lid 1 en de burgemeester heeft een expliciete verantwoordelijkheid en die is er niet bij de dualisering in gekomen om de procedures te bewaken rond inspraak en de betrokkenheid van de burger.
Eh, eh Dat moet wel de vrucht geweest zijn van de discussie over inspraak van burgers en dat kennelijk de wetgever ooit gezegd heeft van: Ja, we kunnen dat opnemen en dat moet geregeld worden, maar er moet ook in het college iemand zijn die een zelfstandige bevoegdheid heeft om op dat punt iets te vinden en iets te doen.
Als jij nu met alle wijsheid en ervaringsjaren een oprechte wens in de richting van het ministerie van Binnenlandse Zaken of de minister ten aanzien van de toekomst van het lokale bestuur zou mogen geven?
(Nadenkend knijpt Deetman z'n lippen op elkaar.)
Wat vroeger vanzelfsprekend is, maar nu niet meer ondanks alles wat er gezegd wordt, vind ik dat bij wetsvoorstellen waar gemeenten bij in het geding zijn de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksaangelegenheden mede tekeningsbevoegdheid moet hebben.
Ik heb bij een evaluatie ten behoeve van de VNG moeten vaststellen dat dat departement opkomt voor de gemeenten maar dat er ook departementen zijn die dat als irrelevant ervaren.
En de bestuurlijke verhoudingen worden in acht genomen publiekelijk is erover gerapporteerd... Dat past niet in ons constitutioneel bestel.
En wanneer die attitude en die houding er is ter wille van de lokale democratie, een departement dat daarvoor opkomt kritische noten, je kan van alles zeggen, maar dat toch aardig verzwakt is.
De politie is weggehaald. Veel geld is er door de tijden heen weggehaald.
Belangrijke centrale taken hebben ze niet echt meer.
Als ik kijk bijvoorbeeld naar de hele informatisering bij de overheid dan denk ik dat het uitermate cruciaal is om na te denken om die bevoegdheid van de minister van Binnenlandse Zaken te onderlijnen.
En we praten wel over het binnenlands bestuur.
We praten niet over een vakdepartement hoe belangrijk ook, inclusief mijn oude departement van Onderwijs.
We hebben het wel over het bestuur van het land.
En de minister van Binnenlandse Zaken behoort op dat punt...
Er zijn allerlei taken weggehaald waardoor die vroeger automatisch gezag had.
De arbeidsvoorwaarden, noem maar op.
En er is verzuimd daarover na te denken.
Er is wél een aantal malen met klem over geadviseerd dat te doen maar de minister van Binnenlandse Zaken ontbeert die bevoegdheid.
En ongetwijfeld zal iedere minister zeggen: Nee, dat heb ik niet nodig.
Hebben ze wél nodig.
Het aardige van die handtekening is dat je die kunt weigeren.
En dan heb je een indringende discussie, tenminste in de ministerraad.
Dan zijn de krachtsverhoudingen anders.
Of dat je zegt: Je mag een onderraad of weet ik wat voorzitten. Doet er niet toe.
Dat punt zal geregeld moeten worden, naar mijn idee.
We halen het ook niet in ons hoofd om te zeggen: Nou ja, toevallig als het om buitenlands beleid gaat, dat laten we doen door Jan en alleman en o ja, we hebben ook nog een minister van Buitenlandse Zaken.
Dat zou dom zijn, maar dat doen we ook niet.
Dus ik vind dat die minister van Binnenlandse Zaken...
Het zit hem niet in de grote dingen, maar je zou die medebevoegdheid hebben en dan zou dat departement naar mijn diepe overtuiging in no time, dat is een automatisme, zonder veel uitbreiding ik denk dat dat ook niet nodig is in het versterken van dat binnenlands bestuur een rol kunnen spelen.
Ik wil een praktisch voorbeeld noemen: wij lopen op het terrein binnenlands bestuur maar het raakt ook de gemeenten, van de ICT, achter.
Ik weet niet of we het beter doen dan de Belgen, bijvoorbeeld.
Dat komt omdat er geen centrale sturing is.
Dat is bij zo'n onderwerp lastig. Ik heb het door de tijden heen ervaren want iedereen wil graag z'n eigen stekje hebben.
Ik kan mij zeer wel indenken dat op het moment dat dat een zaak is van de minister van Binnenlandse Zaken met dus ook tekeningsbevoegdheid of voor mijn part doet een ander departement het maar met die tekeningsbevoegdheid, dat er wat gaat gebeuren.
Dat je zegt: En nou moet dit gebeuren de knopen worden doorgehakt en het is nu afgelopen.
Ja, dat is de rol van de minister van Binnenlandse Zaken en die is van de gemeenten.
Dus die gemeenten zeggen: De minister van Binnenlandse Zaken is van ons.
Dan denk ik: nou, doe er dan ook wat aan, kabinet.
Het is in het belang van het land en de burgers.
In Nederland wordt de politiek zowel lokaal als landelijk gedomineerd door de bezuinigingspolitiek van de jaren tachtig. De werkloosheid – vooral onder jongeren – is hoog. De twee kabinetten van Lubbers (1982-1989) zetten sterk in op hervorming om het land weer op de rails te krijgen. De lokale politieke partijen winnen iets ten opzichte van de jaren zeventig. Dit is de start van een stijgende trend, zoals we die anno 2019 nog steeds kennen. Het CDA, de grootste landelijke partij, kent in 1990 een electoraal hoogtepunt in de gemeenteraadsverkiezingen. De partij krijgt 35,3 procent van de stemmen. De invulling van burgerparticipatie verandert. Waar het eerder ging om toetsen van en informeren over beleid op het initiatief van het bestuur, worden burgers steeds meer vooraf uitgenodigd mee te denken over beleidsvoorstellen. Het initiatief daarvoor ligt nog altijd bij het bestuur.
Begin jaren tachtig blijft de positie van het CDA stabiel. De PvdA levert iets in en de VVD boekt een redelijke winst. Ook groeien de lokale politieke partijen. Na drie raadsverkiezingen met weer oplopende opkomstpercentages is er in 1982 weer een daling te zien. Ongeveer 68 procent van de stemgerechtigden brengt een stem uit. Het CDA blijft groot, maar verliest lichtelijk ten opzichte van 1978. De VVD groeit op lokaal niveau en haalt bijna een vijfde van het aantal stemmen. Met 11 procent van de stemmen komen de lokale partijen duidelijk naar voren bij deze verkiezingen. Dit zijn partijen die niet verbonden zijn aan landelijke partijen en ook geen uitgesproken progressieve of religieuze inslag hebben.
In 1983 wordt de Grondwet grondig herzien. Teksten worden gemoderniseerd, overbodig geachte artikelen worden geschrapt, en er komen bepalingen over sociale grondrechten en een algemene antidiscriminatiebepaling. Belangrijk voor de ontwikkeling voor de lokale democratie is dat er kiesrecht komt voor niet-ingezetenen voor de gemeenteraad. De herziening leidt verder niet tot staatkundige vernieuwingen, zoals die in de jaren zestig en zeventig waren nagestreefd.
Artikel 130 van de grondwet geeft nu de ruimte om bij wet het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraad toe te kennen aan ingezetenen die geen Nederlander zijn en tenminste vijf jaar legaal in Nederland wonen en verblijven, op voorwaarde dat zij ten minste voldoen aan de vereisten die gelden voor de Nederlandse ingezetenen. Na aanpassing van de Kieswet (in 1985) wordt het actief en passief kiesrecht voor de gemeenteraad daadwerkelijk aan niet-Nederlandse ingezetenen is toegekend.
De staatscommissie Biesheuvel brengt in 1985 advies uit over mogelijkheden om kiezers meer invloed te laten uitoefenen op beleidsvorming. Deze commissie wordt vaak gezien als een verlengde van de staatscommissie Cals/Donner. De onderwerpen waar de commissie over adviseert, zijn de verbetering van de procedure van kabinetsvorming, referenda en volksinitiatieven en de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koningin.
Voor het lokale niveau brengt de commissie advies uit over aanpassingen in wet- en regelgeving en randvoorwaarden die nodig zijn voor lokale (raadgevende) referenda. De commissie uit tegelijkertijd zorgen over de kosten en het afbreukrisico van het representatieve stelsel. De voorstellen hebben weinig invloed, maar de aandacht voor lokale referenda zijn aanleiding tot meer gebruik van het instrument bij gemeenten.
Oppositiepartij PvdA wint de gemeenteraadsverkiezingen van 1986. Niet alleen krijgt de partij ruim 5 procentpunt meer stemmen dan in 1982, de PvdA wordt ook lokaal de grootste met bijna 29 procent van de stemmen. Het CDA zit in electoraal opzicht de PvdA op de hielen met bijna 28 procent van de stemmen. De VVD verliest meer terrein, de regeringspartij valt bijna vier procentpunt terug ten opzichte van vier jaar eerder. De CPN, hoewel al langere tijd een partij met marginale betekenis op het decentrale niveau, behaalt slechts 0,4 procent van de stemmen. Vier jaar later zal de partij niet meer als onafhankelijke partij aan verkiezingen deelnemen. Het opkomstpercentage is iets toegenomen. Iets meer dan 73 procent van de stemgerechtigden brengt op 19 maart 1986 een stem uit.
Minister Dales ontwerpt een nieuw decoratiestelsel, waarin de nadruk lag op maatschappelijke verdiensten in plaats van maatschappelijke status. Veel onderscheidingen voor ambtsjubilea wijken voor het tonen van waardering voor de inzet van de actieve burger.
Minister Dales zette het thema integriteit van overheid en politie op de agenda. Aan haar uitspraken over integriteit bij de overheid wordt nog steeds gerefereerd, de meest bekende uitspraak "een beetje integer kan niet" deed ze in 1992 tijdens haar speech op het VNG-congres.
Onopvallend, maar onomkeerbaar zorgt minister Dales voor een groei van het aantal benoemingen van vrouwelijke burgemeesters. Tot 1989 steeg het percentage nauwelijks, steeds met tienden van procenten. Daarna is de toename steeds iets sterker, van 3,5 % in 1987 naar een verdubbeling met 8,0% in 1991. Hierbij moet worden aangetekend dat het aantal gemeenten daalt van 714 naar 637. Vergeleken met de voorgaande jaren, zijn er sinds de toetreding van het kabinet Lubbers III meer vrouwen tot burgemeester benoemd.
Economisch gezien gaat het goed met Nederland. De Nederlandse politiek kleurt paars, ideologische veren worden afgeworpen en de overheid laat steeds meer over aan de markt. In de jaren negentig wordt hard gewerkt aan staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. Door de lage opkomst wordt de roep om meer directere vormen van democratie steeds luider, bijvoorbeeld via referendum en volksinitiatief of via aanpassing van de benoemingswijze van de burgemeester. De externe deelcommissies Van Thijn en De Koning pogen een antwoord op deze vraagpunten te formuleren. Na jaren van voorbereiding overzien Minister Ien Dales en staatssecretaris Dieuwke de Graaff-Nauta de herziening en de implementatie van de Gemeentewet 1992. De Staatscommissie Elzinga brengt vlak voor de millenniumwisseling haar rapport uit waarin de invoering van het dualisme wordt voorgesteld.
Het opkomstpercentage bij de gemeenteraadsverkiezingen van 1990 is met 62,3 procent historisch laag. In bestuurlijk Nederland wordt dit aangeduid als de “schok van 1990”. Het feit dat slechts 62,3 procent van het electoraat een stem uitbrengt komt voor velen als een schok. Vier jaar eerder gaat 72,2 procent nog naar de stembus. Hierdoor ontstaat er urgentie om iets te veranderen aan de lokale democratie. GroenLinks doet voor het eerst mee aan de gemeenteraadsverkiezingen en behaalde bijna zes procent van de stemmen. D66 wint flink, net als de onafhankelijke lokale politieke partijen. Het CDA versterkt haar positie in de lokale politiek en breidt het aantal raadszetels iets uit, terwijl de PvdA flink moet inleveren. De rechtse Centrum Democraten doen voor het eerst mee in de raadsverkiezingen en behalen in totaal 11 zetels.
De ontwerp-Gemeentewet die de werkgroep Herziening Gemeentewet (Werkgroep van Kinschot) in oktober 1980 bij haar rapport voegt vormt het uitgangspunt bij de voorbereiding van het regeringsontwerp wat leidt tot de herziene gemeentewet 1992. Het duurt nog tot 12 februari 1986 voor de regering het wetsvoorstel indient bij de Tweede Kamer.
Met deze herziening doet artikel 151 (huidig artikel 150) Gemeentewet zijn intrede; “de raad stelt een verordening vast, waarin regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop ingezetenen en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken”.
De Commissie-Van Thijn constateert dat de realisering van de door haar onderzochte varianten, waarbij de burgemeester niet zal worden benoemd maar wordt gekozen, grondwetswijziging vergt. Artikel 131 van de Grondwet bepaalt immers dat de burgemeester door de Kroon wordt benoemd. De Commissie noemt twee mogelijkheden voor de inhoud van een grondwetswijziging op dit punt. De eerste is dat enigerlei vorm van verkiezing van de burgemeester in de Grondwet zelf wordt verankerd. De tweede mogelijkheid, die de uitgesproken voorkeur van de Commissie heeft, is dat artikel 131 van de Grondwet wordt geschrapt en dat het aan de wetgever wordt overgelaten te regelen hoe de burgemeester wordt aangesteld. De Commissie wijst er daarbij op dat, welke variant men ook in de Grondwet vastlegt, men steeds het risico loopt dat een in de loop van de tijd veranderende visie op de meest wenselijke aanstellingswijze tot een keuze van een andere variant leidt, hetgeen dan weer tot wijziging van de Grondwet noopt. Deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester biedt de wetgever de mogelijkheid om op een procedureel minder omslachtige wijze te reageren op breed gedragen veranderde inzichten ter zake.
Vier jaar na de ‘schok van 1990’ komt het opkomstpercentage van 65,28 procent in 1994 niet als een verrassing. Wel is het politieke landschap veranderd: de flanken van het politieke spectrum winnen terrein. De Centrum Democraten en de SP winnen. Andere partijen zoals D66, GroenLinks en de VVD winnen iets ten opzichte van de vorige verkiezing. De regeringspartijen CDA en PvdA moeten flink inleveren. De lokale partijen winnen langzaamaan ook terrein en groeien naar ruim twintig procent van de stemmen.
De tweede externe commissie, de commissie De Koning brengt advies uit over staatskundige vernieuwing, waaronder over correctieve referendums op lokaal niveau. Hierbij wordt vooral gekeken naar de verschillende gevolgen van beslissende en raadgevende referenda op de manier waarop besluitvorming bij decentrale overheden plaatsvindt.
Bij correctieve of bindende referenda op lokaal niveau stelt de commissie dat er rekening moet worden gehouden met de wetten die de bevoegdheden en verboden voor gemeenten bepalen. Met name de Grondwet staat in de weg van een bindend referendum, omdat deze hiervoor eerst gewijzigd zou moeten worden. Op lokaal niveau is na het verschijnen van dit rapport wel geëxperimenteerd met lokale referenda, waarvan de zogenaamde burgemeester-referenda de bekendste zijn. Van een grondwetswijziging is het niet gekomen.
Eind jaren negentig vindt de opkomst van de Leefbaar-beweging binnen bestuurlijk Nederland plaats. Vooral de grote winst van Leefbaar Utrecht en Leefbaar Hilversum vallen op. Waar er vier jaar eerder nog sterke rechtse geluiden te horen zijn van de Centrum Democraten, is deze partij vrijwel verdwenen. De VVD wint iets, net als de PvdA en het CDA. D66 moet een bittere pil slikken: de partij wordt gehalveerd bij deze raadsverkiezingen. De lokale partijen veroveren weer wat terrein en zijn inmiddels een redelijk stabiele factor in het lokale politieke landschap.
De staatscommissie ‘Dualisme en Lokale Democratie’ onder leiding van hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga brengt eind 1999 het rapport uit over staatskundige vernieuwingen in de lokale democratie. De voornaamste aanbeveling is de invoering van het dualisme, waarmee de posities van de raad en het college formeel gescheiden worden.
De staatscommissie-Elzinga geeft een analyse van de lokale democratie en er worden uitgangspunten voor verbetering geformuleerd. De staatscommissie beoogt met haar aanbevelingen vooral de band tussen volksvertegenwoordigers en kiezers te verbeteren. Hiervoor wordt onder andere geadviseerd om de posities en bevoegdheden van de raad en het college te scheiden. Er worden ook aanbevelingen gedaan over de versterking van de zelfstandigheid van het burgemeestersambt en de aanstellingswijze van de burgemeester. Voor dit laatste heeft de commissie meerdere modellen geformuleerd. Daarnaast wordt de invoering van de griffie voor de gemeenteraad geadviseerd. Ook oordeelt de commissie dat de verordende bevoegdheid van gemeenten versterkt moet worden. De Wet Dualisering Gemeentebestuur wordt in 2002 ingevoerd.
Ten tijde van de grootschalige wijziging van de Gemeentewet (1992) was Klaas de Vries directeur van de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Op basis van het advies van de staatscommissie dualisme en lokale democratie realiseert hij in 2002 als minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een volgende wijziging van de gemeentewet. Onder het ministerschap van Klaas de Vries wordt de dualisering van de gemeenteraad gerealiseerd.
Zijn ervaring als raadslid in de jaren 70 typeert Klaas de Vries als leerschool van de democratie. In het interview komt de wet dualisering gemeentebestuur aan de orde en de zaken die toch nog onvoldoende bleken uitgewerkt zoals de ondersteuning van de raadsleden en het bevorderen van democratische partijvorming. Verder wordt gesproken over de voordracht door de gemeenteraad bij burgemeestersbenoeming versus de systematiek van rechtstreeks gekozen burgemeester.
Bekijk hieronder een impressie met één of enkele fragmenten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
INTERVIEWSTER: Klaas, van harte welkom.
Wij gaan een gesprek voeren over de ontwikkelingen in het lokale bestuur waar jij heel veel jaren een bijdrage aan hebt geleverd en dat begon als raadslid.
Ja, ik was raadslid in Delft in 1972, '71-'72.
En daar kwam ik in via de lokale afdeling van de Partij van de Arbeid.
En ik moet je zeggen dat die indruk die ik daar heb opgedaan mij altijd is bijgebleven.
-En wat was dat dan?
Nou, in de eerste plaats vond ik het fantastisch om te zien wat de gemeente allemaal doet voor mensen. Dat is echt hands-on, hè?
Je hebt de mensen en je hebt de dingen om je heen het verkeer, de stadsparken, scholen en die gemeente doet al dat soort dingen. En dat vond ik geweldig om te zien.
Ik wist dat eigenlijk niet zo goed, nooit van zo dichtbij.
In de tweede plaats heb ik daar ontzettend veel geleerd want ach, iedereen denkt dat hij wel weet wat politiek is maar het is in zo'n gemeenteraad natuurlijk ook overleg met anderen kijken wat je wél kunt discipline met begrotingen en dat soort dingen dus daar heb ik ontzettend veel geleerd.
En ik heb altijd gedacht: lokaal bestuur, dat is toch de leerschool van de democratie.
INTERVIEWSTER: Is daarmee de gemeente voor jou ook de eerste overheid?
Ja, maar dat zegt me niet zo veel, maar het is voor de burger de eerste overheid.
Daarmee heeft hij het meest te maken.
Het gekke is dat in de perceptie van burgers vaak de rijksoverheid, de landelijke overheid nog steeds op de eerste plaats komt.
Maar ik geloof dat voor de burger op het ogenblik en zeker na al die decentralisaties die er geweest zijn langzamerhand het lokale bestuur de meest relevante overheid wordt.
INTERVIEWSTER: Maar die inwoners, burgerbetrokkenheid eh, eh, rechtstreeks kiezen natuurlijk van de gemeenteraad benaderbaarheid van het gemeentebestuur...
Maar er zijn natuurlijk heel veel mensen die met bewonersraden, met wijkraden met dorpsraden een verdergaande bijdrage willen leveren.
Hoe zie jij die ontwikkeling van dat meedoen van die eigen inwoners in verhouding tot dat gemeentebestuur?
Het is eerst, denk ik, altijd heel erg nuttig om 's te kijken hoe de feiten zijn.
Als je mensen vraagt: Wilt u erbij betrokken zijn, wilt u participeren dan zeggen ze allemaal 'ja', hè? Het is ongelooflijk populair om niets te laten beslissen zonder...
Maar als je zegt: Bent u bereid om mee te doen? Dan is het bijna nul.
Er zijn ontzettend weinig mensen die zin hebben om...
INTERVIEWSTER: Tot de school dreigt te verdwijnen of het zwembad dicht dreigt te gaan.
-Natuurlijk. Dat is ook heel begrijpelijk.
Ik geloof dat ik zelf ook niet zo veel behoefte heb aan bemoeienis van de gemeente met mij.
Ik bedoel, als ik met andere mensen dingen kan doen en we leven in een vrij land, dus je kunt bijna alles doen wat je wilt dan is dat prachtig.
-En de riolering doet het en de straatverlichting doet het en...
-Ja, sorry, dat zijn natuurlijk toch...
INTERVIEWSTER: Dat zijn de kerntaken. KLAAS: De basisvoorwaarden.
En verder heb ik de wethouder eigenlijk niet zo erg nodig en het college ook niet zo erg.
Ik moet een rijbewijs verlengen en een paspoort halen.
INTERVIEWSTER: Ook nog maar één keer in de tien jaar.
En ik vind het wel prettig om te weten dat er een fatsoenlijk gezelschap zit dat probeert het goeie te doen voor die gemeente. Dat vind ik heerlijk.
En ik ga ook wel 's naar een gemeenteraad, 's even kijken.
En Maar ja, goed, je moet er ook al echt veel interesse voor hebben om dat interessant te vinden.
Maar ik ken ontzettend veel mensen, ik wist niet dat het er zo veel waren die zeggen: Nou, het gaat hier toch goed?
-Ja.
En dat is dus veel belangrijker dan zeggen: Iedereen moet participeren in dat openbaar bestuur. Daar is geen sprake van.
Je moet de mensen vooral een kans geven zichzelf te ontwikkelen en nuttige dingen te doen.
Ik heb liever een hele hoop mensen die muziek maken in een dorp dan dat ze allemaal op die tribune van de gemeenteraad zitten om te kijken hoe het volgende bestemmingsplan eruitziet.
Interview Douwe Jan Elzinga
Emeritus hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga was van 1998 tot 2000 voorzitter van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie. Het advies van deze staatscommissie leidde tot de Wet dualisering gemeentebestuur.
“Het dualisme is al weer iets van de vorige eeuw” zijn de eerste woorden van Douwe Jan Elzinga in dit interview. De voorzitter van de staatscommissie voor dualisme en lokale democratie ziet voldoende redenen om trots te zijn op het decentraal bestuur en de staat van de lokale democratie. Hij ziet echter ook verschillende zaken die voor verbetering vatbaar zijn, zoals de in zijn ogen beperkte mogelijkheden voor de gemeenteraad om invloed uit te oefenen op de gemeentelijke taakuitvoering bij gedecentraliseerde taken.
Bekijk hieronder een impressie met één of enkele fragmenten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
VROUWENSTEM: Douwe Jan Elzinga, van harte welkom.
Als oud-voorzitter van de staatscommissie kun je natuurlijk niet ontbreken in een tentoonstelling over de lokale democratie.
Het is zo'n beetje twintig jaar geleden...
-Vorige eeuw, hè, Dualisme.
Dus het is wel een beetje verouderd.
-Maar toch.
Als je kijkt naar de staat van de lokale democratie op dit moment wat valt je dan op in positieve zin?
Zullen we eens op die manier beginnen?
-Mijn moeder heeft altijd gezegd als je opmerkingen hebt, moet je eerst een compliment maken.
Dus dat ga ik ook doen.
Als je de Europese landen vergelijkt met Nederland, dan doen wij het hartstikke goed.
Want de gemeente en de provincie hebben de meeste bevoegdheden van alle Europese landen, zo ongeveer.
Het grofste budget ook. De rechtszekerheid is goed in orde.
Integriteit lijkt af en toe wat minder, maar is ook eigenlijk heel goed.
We scoren daar heel hoog.
Zelfs in de sfeer van de ondermijning zijn er wel wat problemen maar het is niet zo dat iedere gemeente is ondermijnd in Nederland.
Dus ik denk dat we ons gelukkig mogen prijzen met het feit dat onze gemeenten en provincies het zo goed doen.
Bovendien werken daar zo'n 15.000 politieke ambtenaren, onze volksvertegenwoordigers.
Soms met heel weinig middelen en mogelijkheden.
Maar dat er zo veel mensen nog actief...
-Maar wel met veel energie en liefde voor het lokale bestuur en hun gemeenschap.
Ja, dat zo veel mensen nog de bereidheid hebben om dat te doen, dat vind ik geweldig.
Zullen we eens even inzoomen op het lokale niveau?
En dan ook over de verhoudingen want daar heeft de staatscommissie heel veel structuurvoorstellen ook gedaan om een bepaalde beweging, meer naar buiten toe meer ophalen...
-Een beetje een vliegwiel.
En daar een aantal Soms moet je een aantal structuurinterventies doen om datgene wat je maatschappelijk wilt realiseren, in beweging te krijgen.
Als je nu terugkijkt op die hele dualiseringsoperatie waar ben je tevreden over en wat moet beter?
Ik ben niet objectief, dat is helder want het is een beetje mijn kindje.
-Het is goed dat je dat zelf zegt.
Dat is natuurlijk zo. Maar kijk, het was een beetje kluitjesvoetbal, heel lang.
Het was kluitjesvoetbal, zoals we dat in een vereniging doen met z'n allen verantwoordelijkheden een beetje zoekgemaakt.
Ik denk dat de positie van gemeenteraden wel per saldo sterker is geworden.
En dat komt ook door eenvoudige dingen als de griffiers die er zijn gekomen.
We hebben de functie van secretaris doormidden gehaald, griffier erbij.
Veel vrouwen zijn griffier.
Die griffiers hebben daar een enorme swing aan gegeven in de loop van de jaren.
En alleen daardoor is die positie...
-In het zelfbewustzijn van de raad heeft dat enorm geholpen.
-In de procedures en de zorg voor van alles en nog wat ook de bewustwording, trainingen en introductie, dat soort dingen.
Euhm Dus ik denk dat de gemeenteraad als dorps- of stadsparlement een sterkere positie heeft gekregen.
Daar is iedereen het ook wel over eens.
Dat je, die wethouders zitten nog wel met de fracties af en toe en dergelijke.
Maar menig wethouder moet harder z'n best doen.
Er vielen ook veel wethouders in het begin, die hadden het heel moeilijk.
Op het ogenblik weer.
-Maar dat heeft een andere reden.
Maar kijk, dat wethouders wat banger voor de gemeenteraad zijn geworden dan kun je zeggen: Dat is instabiliteit. Maar het heeft ook iets heel goeds.
Dat ze gewoon toch de sterren van de hemel moeten spelen... Ze moeten het verdienen.
Dat geeft, denk ik, aan dat die gemeente- raden veel minder volgzaam zijn geworden.
Euhm...
Ik denk ook dat door die bevoegdheden een beetje uit elkaar te halen een fenomeen als kaderstelling en dergelijke dat was allemaal een beetje modieus, maar het heeft wel geholpen dat je toch wat meer op de hoofdlijnen, de grote dossiers...
Er waren gemeenteraden waar de helft van de vergadering bestond uit de rondvraag met mondelinge vragen: de straatlantaarns en de hondenpoep en zo.
Die fenomenen zijn wel afgenomen.
Dus het niveau van de politiek is in veel gemeenten toch wel beter geworden.
Maar als je kijkt, heeft dat ook geleid tot een facelift voor politieke partijen een facelift voor de verhouding tot de burger en dergelijke dan is het resultaat daar wel minder.
Dat was wel beoogd, maar dat is een beetje achterwege gebleven.
Kijk, en die gemeenteraad, college, raad, is heel belangrijk maar die wethouders zijn verantwoordelijk voor die 80 procent medebewind waar de raad grotendeels niet van afweet.
Ze weten gewoon absoluut niet wat er allemaal op het gemeentehuis gebeurt en wat de verantwoordelijkheden zijn.
Dus je hebt wel twee systemen die nogal uit elkaar lopen en dat is eigenlijk wel een groot probleem, vind ik, zo langzamerhand.
En dan die...
-De burgemeester hebben we ook nog.
Die voorzitter van die raad en dat college, en die spagaat, hoe doet die het?
Kijk, bij de dualisering, en dat is destijds een welbewuste strategie geweest.
Bij dualisering, ik geloof dat Van Aartsen dat ook zei in een van deze gesprekken dat het feit dat de burgemeester nog steeds voorzitter van de raad is en niet gedualiseerd is, niet is meegenomen.
Dat was natuurlijk omdat we per se geen grondwetsherziening wilden.
Want als er iets instort in Nederland, dan is het als je er een grondwetsherziening in mee laat lopen.
-Dan wordt het ingewikkeld.
Dus die hebben we er destijds bewust buiten gelaten.
En dat betekende dus dat de burgemeester in die schaap-met-zeven-poten-rol is blijven zitten: raadsvoorzitter voorzitter van het college, lid van het college.
Dan ook nog: afzonderlijk bestuursorgaan vernietiging en schorsing van besluit en dat soort dingen.
Dat is natuurlijk wel een heel veelvormig palet.
En de meeste burgemeesters doen dat overigens in Nederland heel goed, denk ik omdat we ook wel best beroepsburgemeesters hebben die gewoon goed geschoold zijn en van de ene gemeente naar de andere ook gaan.
Euhm... Maar er ligt wel meer druk op de laatste tijd.
Openbare orde, de veiligheidsportefeuille is enorm uitgebreid de laatste tijd.
En euhm...
-Dat heeft ook te maken met het disfunctioneren van de strafrechtketen op dit moment.
Ja, ook. Maar ook het feit dat op Justitie men gewoon onvoldoende zicht heeft op de functie van de burgemeester.
Ik bedoel, Justitie doet maar wat. Het ene ding na het andere komt erbij.
Dat is ook iets waar BZK van zou moeten zeggen: Wie gaat er over de burgemeester?
Zijn jullie dat? Of zijn wij dat?
Nee, BZK gaat natuurlijk over de burgemeesters ook, hè.
Daar zou je ook een profiel van moeten hebben.
En... Dus die burgemeestersfunctie staat wel onder druk.
Euhm... Je moet toch van vele markten thuis zijn om dat gewoon een beetje goed te doen.
We krijgen straks de discussie over hoe het met de burgemeester verder moet.
VROUW: De deconstitutionalisering is een feit.
Tussentijdse raadsontbinding.
Je hebt daar nog niet zo lang geleden een column over geschreven in jouw favoriete blad, Binnenlands Bestuur.
Maar... Is dat een goed idee?
Er lopen twee dingen door elkaar, dat is de behoefte om bij probleemgemeenten...
Ik ben net zelf in Brunssum geweest vorig jaar en Delfzijl heb ik ook weleens gezeten en Den Helder.
Dat zijn vaak ook perifere gemeenten, gek genoeg vaak liggen ze aan het water of aan de grens.
Bloemendaal heeft ook hoge ogen...
-Bloemendaal ligt ook aan zee.
Dus daar moet iets mee zijn.
Een behoefte met name ook wel bij de minister en met name vooral bij de commissarissen om wat mogelijkheden te hebben om daar te kunnen interveniëren.
Dat is het ene dossier. En het andere dossier is dat die gemeente zelf ook af en toe denkt van ja, maar hier moet iets ververst worden en opgeruimd.
We moeten proberen om wat mensen kwijt te raken want het gaat steeds om hetzelfde clubje dat amok loopt te maken.
Euhm Kijk, ik ben altijd een beetje benauwd voor vormen van staatsnoodrecht of interventies want wij hebben toch altijd het idee van: de minister van Binnenlandse Zaken moet toch wel de autonomie respecteren van gemeenten.
Politiek kan slecht zijn en politiek kan goed zijn.
Je krijgt het bestuur...
-Binnen vier jaar kun je verantwoording afleggen en beloond worden of gestraft worden.
Ja, dat is de systematiek ook.
De aanslagen op het World Trade Centre in New York, de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh en de aanslagen in Madrid en Londen brengen veel onrust met zich mee. Ook zijn er veel maatschappelijke spanningen. De multiculturele samenleving wordt ter discussie gesteld. De kredietcrisis begint in 2007 in de VS en bereikt in 2008 ook Europa. De gedachte dat de geschiedenis ten einde zou zijn, wordt door steeds minder mensen erkend.
Ook op lokaal niveau gebeurt er veel. In 2002 wordt de Wet Dualisering Gemeentebestuur van kracht. Hiermee wordt de positie van de gemeenteraad versterkt. Lokale politieke partijen worden in dit decennium steeds belangrijker. Ook de roep om directere betrokkenheid van inwoners wordt groter, waarbij veel verschillende vormen van burgerparticipatie worden uitgeprobeerd.
De gemeenteraadsverkiezingen van 2002 worden gedomineerd door de landelijke politiek. De Tweede Kamerverkiezingen vinden plaats in mei en de gemeenteraadsverkiezingen worden gezien als een generale repetitie. In Rotterdam is Pim Fortuyn lijstrekker voor Leefbaar Rotterdam. Pim Fortuyn en zijn partij Leefbaar Rotterdam winnen in Rotterdam ten koste van de PvdA. Dit is het ticket voor Fortuyn om aan te schuiven bij het televisiedebat met lijsttrekkers van landelijke partijen. Het debat fungeert voor Fortuyn als springplank voor de landelijke politiek, waar hij lijsttrekker is van de LPF. Met ruim een kwart van de stemmen zijn lokale partijen samen voor het eerst de grootste ‘partij’ bij de gemeenteraadsverkiezingen. De ChristenUnie, de samenvoeging van RPF en GPV, maakt zijn debuut bij de gemeenteraadsverkiezingen en behaalt drie procent van de stemmen. Het CDA is de grootste landelijke partij, gevolgd door de PvdA en de VVD. De opkomst is met 57,9 procent voor het eerst onder de grens van zestig procent.
Minister De Vries stuurt een notitie naar de Tweede Kamer naar aanleiding van vragen van toenmalig-Kamerlid Peter Rehwinkel over de invoering van een gekozen burgemeester en eventuele gevolgen voor wet- en regelgeving. De nota omschrijft de staatsrechtelijke, bestuurlijke en electorale gevolgen van het invoeren van een direct of indirect gekozen burgemeester.
In de notitie worden drie verschillende modellen behandeld op basis van het rapport van de subcommissie Van Thijn uit 1993:
Benoeming door de Kroon.
Een door de raad gekozen burgemeester.
Een direct door de bevolking gekozen burgemeester.
De verschillende manieren van het kiezen van een burgemeester hebben invloed op de verschuivingen binnen het gemeentelijke bestel. Ook zijn er (grond)wettelijke kaders die aanpassing behoeven De grondwetsbepaling die betrekking heeft op benoeming van de burgemeester is artikel 131: «De commissaris van de Koning en de burgemeester worden bij koninklijk besluit benoemd.». Naar aanleiding van het advies van de staatscommissie dualisme en lokale democratie ligt er al een voorstel tot wijziging van de grondwet in eerste lezing waarmee artikel 131 werd gewijzigd dat ruimte ontstaat voor andere vormen van aanstelling van een burgemeester, zoals directe of indirecte verkiezing. De voorgestelde tekst voor artikel 131 luidde “de aanstelling van de commissaris van de Koning en de burgemeester vindt plaats volgens regels bij de wet te stellen”. In maart 2005 sneuvelt dit voorstel in tweede lezing in de Eerste Kamer.
De minister wil met de indiening van dit wetsvoorstel slim gebruik maken van de ruimte die zal ontstaan nadat het grondwetsherzieningsvoorstel waarmee onder meer de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester wordt gewijzigd en waarvan de tweede lezing bij de Tweede Kamer aanhangig is, is voltooid. In de Memorie van Toelichting stelt de minister voor bestuurlijke vernieuwing dat de gekozen burgemeester de verhoudingen zal wijzigen tussen zowel de organen van het gemeentebestuur als tussen het lokaal bestuur en de lokale bevolking. De invoering van de gekozen burgemeester voltooit daarmee naar zijn oordeel de dualiseringsoperatie en voegt tevens een nieuwe dimensie toe. Omdat de grondwetsherziening niet door de Eerste Kamer komt sneuvelt ook dit wetsvoorstel.
Senator Ed van Thijn stemt op 22 maart 2005 met andere PvdA Eerste Kamerleden tegen de grondwetswijziging. Als reden voor de tegenstem geeft hij dat de PvdA fractie het niet eens was met de snelheid waarmee het kabinet de door het volk gekozen burgemeester wilde invoeren.
Deze gebeurtenis gaat de geschiedenisboeken in als “De nacht van Van Thijn”.
Thom de Graaf, minister voor bestuurlijke vernieuwing namens D66 - en indiener van het wetsvoorstel tot introductie van de gekozen burgemeester - treedt een dag later af.
In 2006 leeft de PvdA op bij de raadsverkiezingen van 7 maart. De partij behaalt 23,58 procent van de stemmen en wordt daarmee (net) groter dan de lokale partijen samen. Het zal de laatste keer zijn dat een landelijke partij de grootste wordt bij de gemeenteraadsverkiezingen. De SP wint ook flink en verdubbelt het aantal raadszetels. De regeringspartijen CDA, D66 en VVD verliezen. Voor de landelijke politiek heeft het tegenvallende resultaat van de VVD nog gevolgen voor partijleider Jozias van Aartsen. Hij treedt af als factievoorzitter en maakt plaats voor Mark Rutte. D66 wordt gehalveerd; de partij houdt 2,71 procent van de zetels over. De opkomst daalt verder naar 58,56 procent.
Het onderzoek laat zien dat er een vrij breed beeld bestaat dat de positie van de gemeenteraad als het belangrijkste politieke forum is hersteld. In de beleving van steeds meer gemeenteraadsleden vormen zij het hoogste orgaan in de gemeente.
Een tweede doel van de dualisering, de raad meer naar buiten brengen in haar volksvertegenwoordigende rol komt minder tot ontwikkeling. Vergadercircuits ín de gemeentehuizen nemen nog altijd veel tijd in beslag.
De gevolgen van de economische crisis werken aan het begin van het decennium nog sterk door. Het politieke landschap versnippert, zowel landelijk als lokaal. Hoewel al eerder werd gesproken over dieptepunten in verkiezingsopkomsten, stemt in 2014 slechts 53,8 procent van de stemgerechtigden. Gemeenten krijgen meer verantwoordelijkheden en worden geacht lokaal maatwerk te leveren bij de grote decentralisaties vanuit het Rijk, zoals de jeugdzorg en de omgevingswet. Dit brengt nieuwe uitdagingen voor de lokale democratie met zich mee. Op het gebied van burgerparticipatie komt er steeds meer aandacht voor eigen initiatieven vanuit inwoners en de ruimte die gemeenten hiervoor bieden. Naar voorbeeld van het Verenigd Koninkrijk wordt er steeds meer gebruik gemaakt van vormen van het uitdaagrecht (Right to Challenge). Hierbij nemen inwoners taken van de overheid over.
De lokale partijen zijn weer de grootste bij de gemeenteraadsverkiezingen. D66 geniet een wederopstanding na het dramatische resultaat van vier jaar eerder; de partij wordt bijna vier keer zo groot. De SP verliest sterk. Ook het CDA verliest zetels, maar wordt na de PvdA en VVD toch de op twee na grootste landelijke partij. Deze drie landelijke partijen hebben allen rond de 15 procent van de stemmen. De PVV doet voor het eerst mee bij de lokale verkiezingen, in Almere en in Den Haag. In Almere wordt de partij de grootste in de gemeenteraad en Den Haag wordt de PVV de tweede partij. De opkomst daalt licht: 54,1 procent van de kiesgerechtigden bracht een stem uit.
Op basis van een aantal adviezen (van o.a. de WRR), de motie-Voortman en maatschappelijke ontwikkelingen brengt het kabinet de nota Doe-democratie uit. De verhoudingen tussen de overheid, burger en markt zijn veranderd en vragen van de overheid vertrouwen en ruimte. De overheid moet haar sturende rol loslaten en het zeggenschap overdragen aan actieve burgers. Aan de nota worden verschillende initiatieven verbonden voor de versterking van het ‘doe-vermogen’ van burgers. Het doel is zo veel mogelijk burgers te activeren om op lokaal niveau taken op te pakken, zoals (mantel)zorg, buurtinitiatieven, buurtbemiddeling, vrijwillige brandweer en politie of het ondersteunen van lokale (sport)verenigingen. Er zijn veel vragen rondom bevoegdheden, monitoring en democratische legitimiteit.
De gemeenteraadsverkiezingen van 2014 reflecteren de stemming in de nationale politiek. Coalitiepartijen VVD en PvdA leiden een nederlaag bij de verkiezingen. De PvdA moet een aantal gevoelige concessies doen: ze verliest haar positie als grootste partij in de Amsterdamse en Rotterdamse gemeenteraden. Wederom doen de lokale politieke partijen met bijna een derde van de stemmen het goed. De SP, SGP en de CU krijgen meer raadszetels dan bij de vorige verkiezingen. In de gemeenteraad van Vlissingen komt voor het eerst een vrouwelijk SGP-raadslid. Met een opkomstpercentage van 53,8 procent wordt een nieuw historisch dieptepunt bereikt.
De VNG-commissie Toekomstgericht Lokaal Bestuur brengt in 2016 een rapport uit over de lokale democratie. De aanbeveling is het maken van een ontwikkelagenda voor de meervoudige democratie, waarin vormen van representatieve en maatschappelijke democratie naast en met elkaar bestaan. De commissie concludeert dat het lokale bestuur en de lokale democratie onder druk staat en er urgentie is om deze te ontwikkelen.
De huidige lokale democratie is gestoeld op de steunpilaren van de representatieve democratie. De commissie komt tot de conclusie dat dit soms botst met verschillende vormen van participatie en burgerinitiatieven. Het advies is dan ook om over te gaan naar een ‘meervoudige democratie’ waarin de balans moet worden gezocht tussen de representatieve (verticale) en de participatieve (horizontale) vormen van besturen. Dat vereist flexibiliteit. Als men ruimte wil bieden voor maatwerk en differentiatie dan moet er ook ruimte zijn voor experimenten, ook in wet- en regelgeving.
In 2018 zetten de gemeenteraadsverkiezingen de trends uit voorgaande jaren voort. Lokale partijen blijven met afstand de grootste, landelijke partijen pakken een significant maar wel steeds kleiner deel van het electoraat. Daarnaast versplintert het lokale politieke landschap verder. De landelijke partijen PvdA, CDA, VVD, D66 zijn samen nog wel goed voor bijna 40 procent van de stemmen, maar daarachter zijn de wat kleinere partijen duidelijk aanwezig. De SP, GroenLinks, Christen Unie zijn stabiele middenmoters met elk iets minder dan 5 procent van de stemmen. Lokale partijen weten tezamen bijna 30 procent van de stemmen te trekken. Ook hebben ze vaste voet gekregen door heel Nederland. In 76 procent van alle gemeenten is een lokale politieke partij verkozen in de raad. GroenLinks doet het vooral goed in de grote steden. Dit gaat vaak ten koste van de PvdA en de SP. Het CDA en de VVD krijgen in veel gemeenten een plek in het dagelijkse bestuur. Het opkomstpercentage is relatief stabiel ten opzichte van eerdere edities: 54,97%.
Het samenwerkingsprogramma helpt de lokale democratie te versterken en vernieuwen. Op steeds meer terreinen voelen gemeenten de urgentie van grote maatschappelijke opgaven. De energietransitie, aardgasvrije wijken, de Omgevingswet en de decentralisaties in het sociaal domein brengen ingewikkelde vraagstukken en uitdagingen met zich mee. Bij veel van deze vraagstukken is de rol van inwoners cruciaal. Daarom is het van groot belang dat inwoners invloed hebben binnen hun lokale democratie op de keuzes die door het lokaal bestuur gemaakt worden..
Op 20 november wordt in de Eerste Kamer met de vereiste twee derde meerderheid het initiatief voorstel tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze burgemeester en CDK aanvaard. Met dit initiatiefvoorstel van het Tweede Kamerlid Rob Jetten (D66) wordt de benoeming van de burgemeester en de commissaris van de Koning uit de Grondwet geschrapt. Dit maakt de weg vrij voor invoering van andere manieren om een burgemeester te kiezen. Hiermee is een stelselwijziging gerealiseerd die Thorbecke bij de grondwetsherziening van 1848 niet voor elkaar kreeg.
Mathilde Haan was 100 jaar geleden het eerste vrouwelijke raadslid van Nederland. Ze werd in 1919 gekozen via de lijst van de lokale Katholieke Kiesvereniging voor de gemeenteraad van Roermond. Tijdens haar ambtstermijn zette ze zich in voor vrouwenemancipatie.
De verkiesbare plek van Mathilde Haan was volgens de liberalen niet ingegeven uit ‘sympathie voor de vrouwenbeweging’ , maar ‘zuiver en alleen als lokvogel om kiezers te vangen’. Want wat wist Mathilde Haan als jonge, ongehuwde vrouw ‘van huishouden, van het leven, van de gezinsbehoeften, van de opvoeding der kinderen, van gemeentepolitiek, enz.’
Behalve Mathilde Haan kwamen er dat jaar nog 87 vrouwelijke raadsleden bij.
Het kabinet neemt maatregelen om de stijgende lijn van het aantal ernstig zieken af te vlakken. Een van de maatregelen is dat iedereen wordt gevraagd zo veel mogelijk binnen te blijven en contact met anderen te vermijden. Dit heeft grote gevolgen voor de maatschappij en voor de lokale democratie. Door deze maatregel zijn fysieke bijeenkomsten van de gemeenteraad niet mogelijk.
Omdat op grond van bepalingen in de gemeentewet digitale besluitvorming door de gemeenteraad niet mogelijk is ziet het kabinet zich genoodzaakt een spoedwet in te dienen. In deze wet wordt tijdelijk voorzien in de mogelijkheid om digitaal besluiten te nemen door de gemeenteraad via video vergaderen. Als bijkomend voordeel van het tijdelijk mogelijk maken van digitale besluitvorming wordt in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel genoemd dat als de situatie zich voordoet dat meerdere leden van één gemeenteraad in quarantaine gaan, bijvoorbeeld vanwege een ziek gezinslid, zij nog steeds hun functie kunnen vervullen. Zonder deze regeling zouden deze raadsleden onnodig in de vervulling van hun belangrijkste publiekrechtelijke plicht, het nemen van besluiten door middel van stemmingen, beperkt worden.
De lokale democratie staat onder druk. Al jarenlang zijn de opkomstcijfers bij gemeenteraadsverkiezingen laag. Inwoners volgen de lokale politiek nauwelijks, kennen hun volksvertegenwoordigers niet. Gemeenteraadsleden ervaren dat zij geen grip hebben op veel besluiten omdat er steeds meer op regionaal niveau wordt besloten. De decentralisaties van taken die gepaard gingen met bezuinigingen, zorgen er voor dat gemeenten nauwelijks het hoofd boven water houden.
Maar ook:
De lokale democratie leeft. Steeds meer inwoners willen zelf verantwoordelijkheid nemen voor de inrichting van hun directe leefomgeving. Zij zijn mondiger geworden en wensen invloed te hebben op de directe keuze die binnen die leefomgeving worden gemaakt. Dat is ook nodig, want meer en meer vraagstukken raken aan het lokale niveau, zoals de energietransitie. Daarnaast zijn er in het afgelopen decennium steeds meer taken op lokaal niveau belegd, omdat zij daar weten hoe ze het beste kunnen inspelen op lokale behoeften. Overheden werken steeds meer samen, waardoor de overheid steeds beter in staat is om maatschappelijke problemen op te lossen.
In deze podcast over de lokale democratie gaat Boudewijn Steur, programmamanager Versterking Democratie en Bestuur bij het ministerie van BZK, in gesprek met Klaartje Peters en Geerten Boogaard over de staat van de lokale democratie.
Klaartje Peters, bestuurskundige van huis uit, is bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit Maastricht.
Geerten Boogaard, jurist van huis uit, bekleedt de Thorbeckeleerstoel aan de Universiteit van Leiden.
