Botsende logica’s oorzaak van wat misgaat in hersteltrajecten

‘Voor mij zijn hersteltrajecten een ultieme uitingsvorm van de ongelijke machtsrelatie tussen burger en overheid,’ stelt Kuipers. ‘Burgers kunnen in zo’n situatie geen kant op en moeten tegelijkertijd de overheid vertrouwen. Ze hebben geen keuze. Vanuit die machtspositie is het bijna noblesse oblige voor de overheid om beter dan haar best te doen. Dat bedoel ik niet als verwijt, maar als morele verplichting.’

Vanuit haar expertise als co-decaan en senior onderzoeker bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) ondersteunt Kuipers die morele verplichting met onderzoek en advies. Want alhoewel elke crisis uniek is en er weinig overeenkomsten lijken te zijn, is er veel kennis over het gedrag van gedupeerden en wat vertrouwen wekt bij dit soort grote hersteloperaties van de overheid. Kuipers: ‘Je kunt je als overheid wel degelijk voorbereiden op mogelijke valkuilen. Of, zoals mijn collega het noemt: voorspelbare verrassingen.’

Twee boekenkasten over elkaar heen

Georgina Kuipers studeerde politicologie en bestuurskunde, aangetrokken door het motto van Leiden University College: building knowledge for a better world. Na een jaar interim onderwijsmanagement vond ze een promotieplaats die paste bij dat idealisme. Het was een onderzoek naar onverplichte tegemoetkomingen. ‘Daar had ik tot dan toe nog nooit van gehoord.'

Een onverplichte tegemoetkoming is een financiële uitkering die de overheid vanuit coulance verstrekt ter compensatie van schade, zonder dat er een juridische verplichting bestaat. De overheid erkent geen aansprakelijkheid, maar betaalt wel. 'De vraag die mijn promotor centraal stelde: wat doet dit met het vertrouwen van burgers? Want wat als de buurman tweehonderd euro krijgt en jij niet? Dat vond ik dus een super fascinerende vraag,’ vertelt Kuipers enthousiast.

Ze startte haar promotieonderzoek in 2017. In dat jaar was het perspectief op Groningen  in Den Haag nog niet volledig gekanteld, het toeslagenschandaal nog niet openbaar. Dat veranderde gedurende de vier jaar dat ze schreef. 'In dat eerste verkennende jaar werd duidelijk dat het ook moest gaan over situaties waarin de overheid terughoudend was om geld uit te keren.'

Haar proefschrift Beschadigd vertrouwen: vertrouwenwekkend schadebeleid na door de overheid gefaciliteerde schade combineert twee werelden. Kuipers: 'Ik heb eigenlijk twee hele grote boekenkasten van literatuur over elkaar heen gegooid. De eerste kast puilde uit met boeken over wat een overheid in algemene zin betrouwbaar maakt. De andere stond vol met: wat zijn de behoeften van gedupeerden?' Ze keek naar drie casussen: de aanleg van de Noord/Zuidlijn, de uitbreiding van Schiphol met de Polderbaan en de gevolgen van gaswinning in Groningen.

Het resulteerde in een model met zes principes voor vertrouwenwekkend schadebeleid. ‘Geen afvinklijstje,’ benadrukt ze. 'Het is bedoeld om overheden te helpen afwegen wat ze gaan doen en te laten uitleggen waarom ze doen wát ze doen.'

De zes principes uitgelegd

De zes principes laten de overheid zien waarover na te denken en waaraan aandacht te besteden bij de afhandeling van schade. Het model is opgesteld vanuit de behoefte en de logica van de gedupeerde.

• Erkenning staat voorop. In het model staat een oogje hiervoor symbool, met een belangrijke kanttekening van Kuipers: ‘Als je een vertrouwensrelatie wilt verbeteren, draait het er niet om of mensen gezien zijn, maar of ze zich gezien voelen.’

• Participatie volgt. Het icoontje daarvoor is een oor, geen mond. ‘Participatie wordt gezien als praten, maar het gaat over luisteren.’ Maar je kunt niet oneindig luisteren, dus volgt logischerwijs een derde principe:

• Begrijpelijkheid, gevisualiseerd met een lampje. De centrale vraag: kan een gedupeerde begrijpen wat er met hem of haar gebeurt? Kuipers: ‘Als overheid moet je uitleggen wat je aan het doen bent, maar daarbij ook redeneren vanuit de belevingswereld van een gedupeerde. Het is bijvoorbeeld logischer om één loket open te stellen in plaats van drie.’

• Openbaarheid is het vierde principe, verbeeld met een deels openstaande deur. Kuipers maakt namelijk een cruciaal onderscheid met transparantie: 'Openbaar zijn is iets anders dan transparant. Transparant is als glas. En dat kan een overheid niet altijd zijn.'

• Onafhankelijkheid is het vijfde principe met als symbool de weegschaal van Vrouwe Justitia. Kuipers: ‘Ook hier draait het om de ervaren onafhankelijkheid. Als jij schade hebt aan je huis, wil je dat er een onafhankelijke expert de schade beoordeelt. In situaties waar de vertrouwensrelatie is verstoord, kan de introductie van een derde onafhankelijke partij slim zijn.’

• Voortvarendheid is het laatste principe, met een klokje ter verduidelijking. 'Mensen hebben er niet om gevraagd. Wanneer zorg je dat zij van jou af zijn?' Kuipers erkent dat dit laatste principe kan botsen met de andere vijf: ‘Veel hersteloperaties duren jaren en jaren. Dat kan veel sneller als je bijvoorbeeld met gestandaardiseerde (forfaitaire) schadebedragen gaat werken. Maar dat erkent dan weer veel minder wat jou als gedupeerde is overkomen.’

Het advies van Kuipers: denk als overheid bewust na over elk principe. ‘Soms helpt het om ze te benaderen vanuit de bril van een kritische journalist.’

De egels van Rutte

‘Er zijn in een klein en drukbevolkt land als Nederland bijna geen beslissingen te nemen waar niet iemand last van heeft.’ Zo verklaart Kuipers het gevoelsmatig hoge aantal schandalen in ons land. Complicerende factor: de overheid is lang niet altijd de directe veroorzaker. Ze is vaak 'faciliterend'. 'Bij de Noord/Zuidlijn zette niet de burgemeester de schop in de grond. Dat waren bouwbedrijven. Maar mijn argument is: de overheid heeft wél een rol gespeeld in het toestaan dat er schade voor een groep ontstaat, omwille van het algemeen belang. En inmiddels,’ voegt ze toe, ‘is de overheid in sommige gevallen dus zelf de schandaalveroorzaker, zoals bij het toeslagenschandaal’.

Maatwerk leveren aan iedereen die schade heeft geleden is in de praktijk vaak onmogelijk. Toch worden die verwachtingen keer op keer gewekt. Hoe communiceer je als overheid dat het er niet in zit?

Kuipers legt in haar colleges uit hoe de overheid uitleg kan geven aan de hand van een voorbeeld. Tijdens de energiecrisis in 2022 keerde het kabinet aan alle huishoudens een energiecompensatie van 190 euro uit. Ook aan mensen die het niet nodig hadden, want individueel berekenen was ondoenlijk. Premier Rutte vertelde toen op televisie dat hij zijn compensatie zou doneren aan de Egelopvang in Den Haag. In Duitsland was een vergelijkbare energiecompensatie. Maar daar legden de bondskanselier en de minister van Financiën in een gezamenlijke persconferentie publiekelijk en transparant uit waarom ze kozen voor een universele uitkering in plaats van voor individueel maatwerk. Zo werd duidelijk dat het ondoenlijk was om per persoon te berekenen wat een redelijke vergoeding is. 'Dat zijn twee verschillende manieren van exact hetzelfde vertellen', zegt Kuipers. 'Bij het verhaal van Rutte denk je: oneerlijk, stom. Bij de toelichting uit Duitsland: oneerlijk misschien, maar ik snap wel waarom ze dat doen.' Ze haalt haar schouders op. 'Het gaat niet om wát je zegt. Het gaat om hoe je uitlegt waarom je de afweging maakt.'

Omgaan met natuurrampen

Hoe fascinerend ook de casussen die ze onderzocht voor haar proefschrift, de watersnood in Limburg [LINK NOG AANPASSEN] valt voor Kuipers in een andere categorie. Een natuurramp is niet door de overheid veroorzaakt. Toch is haar observatie scherp: 'De manier waarop de overheid omgaat met schade, is inmiddels zelf een grote veroorzaker van schade geworden, ook bij rampen waar ze part noch deel aan heeft.'

Ze ziet het bij de overstromingen in Zuid-Limburg. In haar ogen zijn daar door politici verwachtingen gewekt die de Wet tegemoetkoming schade bij rampen (Wts) juist beoogde niet te laten ontstaan. 'Niet omdat mensen hulp niet gegund is. Maar wat wat je redelijkerwijs als overheid kán leveren, is vanwege de uitvoerbaarheid en deels door het juridisch kader nu eenmaal begrensd.' Ze vindt het triest. 'Het is één ding dat je iets niet levert, maar het tweede is dat je de indruk hebt gewekt dat je het wél zou leveren.'

Drie loketten voor rood, geel en blauw

Het zijn botsende logica's, zegt Kuipers. Geen onwil. 'Heel veel van de dingen die misgaan in hersteltrajecten zijn niet het resultaat van kwade bedoelingen. De overheid moet ordenen, categoriseren, systemen bouwen. Gedupeerden worden op basis van de ernst van hun situatie in kleurcodes en loketten verdeeld.' De logica van de gedupeerde matcht hier niet mee. 'Jouw schade kan binnen meerdere kleurcodes vallen; rood, geel én blauw zijn. En waar moet je dan terecht? Bij drie loketten?'

Gezien haar machtspositie acht Kuipers het de verantwoordelijkheid van de overheid om de logica van de gedupeerde beter te verkennen dan ze vaak doet. In gesprek gaan helpt. Meer dan beleidsmakers denken én het is minder eng dan ze vrezen. 'Vanuit de overheid wordt het gesprek vermeden omdat men denkt: dan maak ik beloftes, dan wek ik verwachtingen. Maar dat hoeft helemaal niet zo te zijn. Als je tegenover iemand zit en uitlegt waarom dingen wel of niet kunnen, dan is dat ook helemaal niet zo moeilijk te begrijpen. Dan kan je het nog steeds oneens zijn. Maar je hebt op een heel andere manier inzicht gekregen in waar de ander staat.'

Ze verwijst opnieuw naar de Noord/Zuidlijn. 'Op een gegeven moment was er een informatiemarkt. Daar stonden de bouwers, al die ‘irritante mensen’ van wie de omwonenden elke keer zeiden: te vroeg, te laat, overlast... En toen opeens bleek dat hun kinderen op dezelfde school zaten en waren mensen weer mensen.'

Traumatiserend

Dat in de video over de toeslagenaffaire uit de tentoonstelling [LINK NOG AANPASSEN] geen ouders wilden aanschuiven, begrijpt Georgina Kuipers heel goed. ‘Dat is één van de meest pijnlijke dingen in mijn vakgebied. Als je goed onderzoek wil doen naar wat de behoeften van gedupeerden zijn, ben je voortdurend bezig met het opnieuw traumatiseren en het in leven houden van het trauma.’

Om die reden heeft ze tijdens haar promotieonderzoek nauwelijks gesproken met gedupeerden. Ook omdat de verhalen van gedupeerden al goed waren gedocumenteerd. ‘De verhalen optekenen heeft sowieso zin,’ vindt Kuipers. ‘Dan hoeven de mensen het tenminste net iets minder te vertellen.’

Daarom is ze blij dat Tof Thissen, voorzitter van het Ouderpanel Kinderopvangtoeslag, in de video namens de ouders spreekt. Iemand die jarenlang zelf bij de overheid werkte. Maar juist dat maakt het fascinerend, zegt Kuipers. 'In het gesprek hoorde ik zijn zelfreflectie. Dat hij dingen toch automatisch vertaalt naar de logica van de overheid.' Ze ziet het als illustratie van het bredere probleem. 'Je moet eigenlijk tussen die werelden in staan om met allebei te kunnen spreken en beide te begrijpen.’

De bruggenbouwers

Een brugfunctie tussen de logica van de overheid en de leefwereld van gedupeerden is cruciaal. En zwaar. Kuipers denkt aan alle bewonersbegeleiders, omgevingsmanagers, zaakbegeleiders en andere functionarissen. 'Ik zeg niet dat hun werk ondankbaar is omdat ik hen zieliger vind dan de gedupeerde. Maar in alle hersteloperaties die ik ken, is het verloop in die functies hoog. Omdat je de hele tijd oprecht begrijpt hoe akelig het is voor de gedupeerde en tegelijk snapt waarom sommige dingen niet kunnen.'

Het zijn ook de mensen die onvoldoende in beeld zijn. 'De mensen die bij de hersteloperatie voor toeslagen zijn gaan werken, waren onwijs intrinsiek gemotiveerd. Die wilden echt dingen beter maken. Maar je moet behoorlijk geharnast zijn om dat vol te houden.' Ze pleit voor meer ruimte voor uitwisseling tussen uitvoerders. Om te delen hoe het gaat en van elkaar te leren. ‘Dat levert beter beleid op. Maar ook: mensen die gemotiveerd aan heel moeilijke opdrachten werken, kunnen er wilskracht uit putten om door te blijven gaan.' Om die reden waardeert Kuipers de start van het overheidsbrede programma Erkenning en Herstel dat ambtenaren ondersteunt die actief zijn in hersteltrajecten.

Wat geeft ze mee aan wie hersteloperaties vorm moet geven? Kuipers denkt even na. 'Probeer zoveel als mogelijk je afwegingen duidelijk te maken. Het liefst op zo'n manier dat de persoon die tegenover je staat, begrijpt waar je het over hebt.' Ze glimlacht. 'Dus niet met woorden als precedentwerking.'