“Een goede SG is slim in processen”

Het was niet vanuit een romantisch perspectief dat Van Maanen de maatschappij wilde dienen. “Ik kom uit een artsenfamilie en zou huisarts worden.” Een loopbaantest toonde andere kwaliteiten en hij ging economie studeren, met als specialisatie Economie van de gezondheidswetenschappen. “Ik wist één ding: ik ga de zorgsector in.” Zijn begeleidend professor adviseerde hem echter bij het ministerie van Financiën te gaan kijken. “Ik had nooit nagedacht over de ambtenarij, maar ging keurig naar Den Haag en werd ontvangen door de directeur van de Inspectie der Rijksfinanciën. De volgende dag belde hij op: ‘U kunt bij de sectie Volksgezondheid komen werken.’ Het was het begin van zijn ambtelijke loopbaan.

Op eigen houtje

Als dertiger was hij al opgeklommen tot plaatsvervangend DG Rijksbegroting. In die functie kon hij als jonge ambtenaar onverwachts veel invloed uitoefenen. “Ik zou een jaarlijks praatje houden voor het Instituut voor Overheidsuitgaven en moest daarvoor een thema bedenken. Ik zei tegen mijn mensen: ‘Tel alle subsidies op die we in de Rijksbegroting hebben.’ Dat was 50 miljard; een aanzienlijk bedrag. Het was de tijd van beheersen, ombuigen, dus ik dacht: als ik nou eens als invalshoek kritisch naar de subsidies kijk.”

Dit bleef ook buiten Financiën niet onopgemerkt. “In mijn Renault 4’tje reed ik naar het congres. Ik zette het nieuws aan en hoorde: "De heer Van Maanen bepleit vandaag dat het mes in de subsidies moet. En De Telegraaf kopte met: ‘Topman Financiën: ‘De bezem erdoor.’ Alarm over wildgroei van subsidies’. Ik wist niet wat me overkwam.” ’s Avonds haalde hij zelfs het NOS-journaal. “Maartje van Weegen vroeg: ‘Wat zegt u tegen al die mensen die het moeilijk hebben?’ Nou, ga er maar aan staan. Wat was ik, 35?” De volgende dag werd verantwoordelijk minister Ruding naar de Kamer geroepen. “Hij zei niet tegen me: ‘Dat had je weleens aan me voor kunnen leggen.’ In de Kamer zei hij: ‘Uitstekend verhaal, daar kunnen we wat mee.’ En vanaf dat moment zit er bij de begroting een forse subsidietaakstelling. Hier zit dus de bedenker!” Achteraf noemt hij het wel ‘naïef’, om zoiets op eigen houtje aan te pakken.

Geen dossiertijger

Nadat hij zeven jaar plaatsvervangend DG was geweest, werd Van Maanen DG Rijksbegroting. Een belangrijke functie in Den Haag. De DG Rijksbegroting onderhandelt met de top van ministeries bij het begrotingsproces. “Je moet het overzicht kunnen houden in tientallen, zo niet honderden dossiers, omdat je daar in laatste instantie iets over moet adviseren.” Dat lag hem goed. “Al die dossiers tegelijk ‘doen’ vergt een bepaalde vaardigheid. Collega’s zeiden wel: ‘Geert, jij bent niet zo van de inhoud, hè? Lees jij je stukken wel?’ Ik ben geen dossiertijger die op zondag een rapport helemaal doorleest. Als ik op zondag dacht: er is een probleem, dan nodigde ik op maandagochtend de meest intelligente ambtenaar uit en liet in tien minuten vertellen hoe die dacht dat het opgelost moest worden. Dat was toen mijn manier van werken, die een hoop tijd bespaart.”

Het inhoudelijke geluid is weg

In die periode ervaarde hij dat de politiek en ambtenarij nog ‘twee verschillende instituties’ waren, twee gescheiden werelden. “In die tijd namen veel topambtenaren de ruimte en vrijheid om naar buiten toe, op congressen en allerlei maatschappelijke momenten, hun professionele mening te geven, die in onze ogen apolitiek was.” De Oekaze-Kok veranderde dat. Van Maanen is kritisch op deze benadering. “Als ambtenaar ga je niet meer zelfstandig in gesprek met journalisten en Kamerleden, maar stem je altijd eerst af met de minister. Ik heb daar inmiddels grote bezwaren tegen, omdat ik het niet meer van deze tijd vind.”

Van Maanen vervolgt: “Mijn observatie is dat de inhoudelijke zelfstandigheid van ambtenaren de afgelopen twintig jaar stapje voor stapje is afgebroken. Door de Oekaze-Kok, maar ook omdat er een andere wind ging waaien. Het begrip 'politiek-bestuurlijk' kwam op. De boodschap was: ambtenaren moeten niet alleen van de inhoud zijn, maar moeten zich ook kunnen inleven in de politiek-bestuurlijke wereld. Dus zie je die ambtelijke kant steeds meer naar die politieke kant schuiven. Verder weg van de inhoud, dichterbij de bewindslieden.” Hij vindt dat ‘het inhoudelijke geluid behoorlijk weg is’. “En dat wordt gemist in de maatschappij en in het politieke debat.”

Hij pleit dan ook voor verandering: “Ik zou het goed vinden als er bij een kabinetsformatie nieuwe regels komen over hoe ambtenaren omgaan met de publiciteit. De meeste van de huidige regels stammen nog uit de jaren tachtig en negentig.”

Terug naar de inhoud

Hoe komen ambtenaren volgens Van Maanen terug bij de inhoud? “Het huidige benoemingssysteem is gebaseerd op rouleren; na zeven jaar moet je iets anders gaan doen. Ik denk dat het ABD-systeem een loopbaanbeleid moet worden, waarbij je tegen jonge mensen zegt: ‘Wat ga je doen?’ Je moet mensen niet vragen te solliciteren. Je moet vanuit het systeem zeggen: ‘Het lijkt me goed dat je eens nadenkt over een andere functie.’” Daarbij ligt volgens Van Maanen ook een taak voor de ambtenaren. “Ik had gehoopt dat bij deze kabinetsformatie vanuit de ambtenarij zelf, bijvoorbeeld vanuit het SG-overleg, een voorstel zou zijn neergelegd. Want wat zei de politiek? ‘We willen van de ABD af.’ Als SG’s moet je daar een kant en klaar antwoord voor hebben als de formatie losbarst. Nu wordt het versoberd, en is de kans gemist om het stelsel ingrijpend te moderniseren.”

Daarnaast kan educatie een rol spelen: “Wat er nu in Amerika gebeurt, hoef ik niet toe te lichten, daar maakt iedereen zich zorgen over. Wat je daar tegenover kan stellen is opleiden, educatie. De meeste landen hebben een School Of Government of een Civil Service College. We hadden het ROI (Rijksopleidingsinstituut, red.), maar dat hebben we opgeheven. In landen met een opleidingsprogramma voor ambtenaren en politici blijkt dat het helpt als je mensen staatsrechtelijk en procesmatig opleidt.”

Het definiëren van de rol van ambtenaar vindt Van Maanden ook van belang: “In de eed spreek je als ambtenaar uit dat je trouw zweert aan het algemeen belang van de maatschappij. Maar wat betekent dat eigenlijk? Ik vind het jammer dat dit niet wordt vertaald naar jonge ambtenaren, die weten helemaal niet wat we ermee bedoelen.”

Wacht niet af

Na zijn tijd als DG Rijksbegroting werd Van Maanen SG van Financiën. “Ik zat in mijn loopbaan in een soort overgangsperiode. Veel topambtenaren van Financiën gingen in die tijd naar het bankwezen, dat was het verwachtingspatroon. Dat paste niet bij mij, mijn belangstelling was meer bestuurlijk. De stap naar het SG-schap was een tussenstap. En Gerrit Zalm (minister van Financiën, red.) wilde mij graag als SG.”

Als SG van Financiën maakte hij kennis met het SG-beraad. “Een stevige club die voldoende afstand nam van de waan van alledag en bereid was fundamenteel na te denken over de systemen en de Rijksdienst.” Een club die ook zijn nek durfde uit te steken toen na de verkiezingen in de aanloop naar een nieuw regeerakkoord werd gezegd: ‘Er moet twee tot drie miljard worden bezuinigd op de Rijksdienst’. “De voorzichtige klassieke reactie is dat je een brief voorbereidt voor de formateur en allerlei redenen opsomt waardoor dat onverstandig is. Wij gingen een stap verder. Voorzitter Wim Kuijken (destijds SG van AZ, red.) zei: ‘Twee miljard is te veel. Ik stel voor dat we zelf een voorstel maken en kijken hoe ver we komen. Maar dan moet iedereen meewerken.”

Dat voorstel hield in dat de Rijksdienst in totaal 15.000 fte moest inkrimpen. Iedere SG werd gevraagd aan te geven hoeveel die bijdroeg vanuit het eigen departement, vertelt Van Maanen. “Op een honest broker-achtige manier, geen rare uitslagen dat één organisatie de rekening gepresenteerd kreeg en de ander werd ontzien.” Het voorstel lag klaar toen de formateur aangaf: “Nu gaan we het over de Rijksdienst hebben.” Van Maanen: “Op een slim moment hebben we dat voorstel er ingeschoven en gezegd: ‘Wij stellen als college voor dat we 750 miljoen bezuinigen en gaan het zo en zo invullen bij de departementen.’” Het voorstel werd geaccepteerd: “Hamerstuk.”

Zijn les voor huidige en toekomstige topambtenaren: “Niet afwachten en denken: het komt wel goed bij een volgend regeerakkoord. Als je iets wil veranderen als ambtenarij moet je via collectief leiderschap systeemwijzigingen voorbereiden en dat op het goede moment bij een kabinetsformatie ‘erin duwen’.” Timing is cruciaal, bedrukt hij. “Je hebt maar één kans, anders moet je weer vier jaar wachten.”

De regie pakken

Nadat Van Maanen vier jaar SG van Financiën was geweest, werd het tijd voor iets anders. “Ik was rond de vijftig en dacht: wat wil ik de laatste vijftien jaar van m’n werkzame leven doen?” De SG-functie bij het ministerie van Verkeer & Waterstaat kwam vrij en er werd druk op hem uitgeoefend daarnaartoe te gaan. Hij overwoog ook buiten de Rijksdienst aan de slag te gaan, maar koos er toch voor SG te blijven. “Verkeer & Waterstaat paste qua cultuur: een beetje stevig, no-nonsens, zichtbare dingen.”

Het werd snel duidelijk wat hem daar te doen stond. “Ik zat op dag twee achter mijn bureau en opende de krant. Daar stond met grote letters: ‘Balkenende: ‘We moeten misschien Verkeer en Waterstaat en VROM samenvoegen’’. Want Rijkswaterstaat wordt een staat in de staat en het departement functioneert niet goed.” Hij formuleert zijn opgave als volgt: “Zorgen dat het departement weer een gerespecteerd bestuursdepartement wordt. We gaan fuseren met VROM, niet vanuit zwakte, maar vanuit kracht.”

Hoe breng je als buitenstaander verandering in een ‘staat in de staat’? “Om een goede SG te zijn moet je slim zijn in processen.” Daarvoor is het belangrijk afstand te houden. Wanneer je nieuw bent, heb je die afstand, dat is een voordeel. Dat benutte Van Maanen direct. In eerste instantie weigerde hij het inwerkprogramma dat de organisatie hem aanbood: "Ik ga het anders doen. De eerste drie weken praat ik met de belangrijkste instituties waar het ministerie mee te maken heeft. Daarna kom ik terug in de Bestuursraad en gaan we in gesprek over mijn inwerkprogramma."

Dat vonden ze natuurlijk eng, ziet hij. “‘Wat doet hij nou? Wij gaan hem vertellen hoe die buitenwereld eruitziet’. In die Bestuursraad zaten stevige types; veel ingenieurs - overigens goede, aardige mensen - maar ze kunnen ook eigenwijs zijn.” Hij handelde op intuïtie, vertelt hij. “Ik moest zorgen voor een bepaalde stevigheid voordat ik het gesprek aanging. Niet vragen: ‘Wat vinden jullie?’ Ik heb meteen een presentatie gegeven: ‘Ik ben bij twintig mensen langs geweest en dit zijn de drie belangrijkste dingen die naar voren kwamen. Daar zou ik graag met jullie over praten.’” Hij pakte meteen de regie.

De positie van de SG

Als SG moet je iets van afstand hebben, geeft Van Maanen aan. Ten opzichte van het ambtelijk apparaat, maar ook ten opzichte van de bewindslieden. “Je moet het goed met ze kunnen vinden - ze moeten je kunnen vertrouwen - maar je moet ook afstand hebben. Er werd mij vaak gevraagd: ‘Wie is nou de baas op het departement? Is dat de minister of de SG?’ Dan zei ik: "Tja, dat is een mysterie. Sommigen denken dat ik de baas ben en anderen zien de minister als de baas. De minister denkt dat ik de baas ben, als ik z'n onkosten moet paraferen of wanneer hij op dienstreis wil. Omgekeerd is de minister de baas bij iets inhoudelijks of bij een benoeming die hij per se niet wil. Het is dus een mysterie, en dat moet vooral zo blijven.’”

Hieruit formuleert hij de volgende les: “Je moet niet honderd procent voorspelbaar zijn. Voordat je het weet, wordt er een spelletje met je gespeeld: ‘Als ik dit zeg, doet hij dat’. Je onafhankelijkheid creëer en bewaak je door voortdurend je positie te bepalen en nooit dikke vriendjes te worden. Niet met ambtenaren, noch met bewindslieden.”

Afstand kan zich ook op een andere manier uiten, volgens van Maanen, namelijk in helikopterview: “In mijn visie ben je als SG de enige die altijd naar het systeem en de lange termijn kijkt. Het is je rol dat steeds te agenderen en dat moet je blijven doen. Dat gaat niet vanzelf, want DG’s worden vaak te veel meegezogen in de waan van de dag. De SG moet ze daar weer uit plukken en zeggen: ‘Vrijdag praten we over de lange termijn en de telefoons blijven thuis.’”

Gezag krijgen

“Een SG moet goed zijn in processen, maar het gaat óók om de positie.” Die positie is van groot belang voor de effectiviteit van een SG, stelt Van Maanen. “Je kan een hoop voor elkaar krijgen, puur door je positie. Door erbij te zitten, je hoeft niks te zeggen. Als ik een weekje op vakantie was, was er overal wat geruzie. Als ik terugkwam, werd het weer rustig. Ik heb me vaak afgevraagd: hoe komt dat? Nou, door je positie en door er te zijn. Vaak hoef je geen beslissing te nemen, dan gaat het vanzelf.”

Een SG moet voor zijn positie ook het nodige gezag hebben, stelt hij. Zeker tijdens crisissituaties: “Je collega's moeten denken: hij snapt wat ik doe. Want je wordt er vaak bijgehaald in de crisisfase: ‘De SG moet erbij.’ Dan denk je op afstand: wat is het probleem? Een beetje helikopterview kan heel behulpzaam zijn.”

Hoe je gezag krijgt, ligt genuanceerd, stelt hij. “Ik ben in hart en nieren een financiënman. Met financiële dingen heb ik dus een zeker functioneel gezag. Dat telde niet bij V&W. Dat was een organisatie van ingenieurs, van bouwen.” Van Maanen bracht dan wel geen technische kennis mee naar het ingenieursdepartement, maar wel volop bestuurlijke Haagse ervaring. “Op dat gebied was mijn toegevoegde waarde groot.”

Noblesse oblige

Na vier jaar V&W werd Van Maanen SG van het ministerie van VWS. Ab Klink (CDA) was minister van VWS, Jet Bussemaker (PvdA) staatssecretaris met een zware portefeuille, en André Rouvoet (ChristenUnie) programminister voor Jeugd en Gezin en tevens vicepremier. Drie bewindspersonen om te bedienen. “Een reden om naar VWS te gaan was dat wij als SG-overleg hadden voorgesteld om in het nieuwe kabinet programmaministers te benoemen om integraal te kunnen sturen. Dus het was noblesse oblige.” Hoe ging hij daarmee om, het werken onder drie bewindspersonen? “Je momenten kiezen, net als de onderwerpen waar je je mee bemoeit: de crisisachtige situaties.”

In mei 2008 ontstond er een conflict in de coalitie door een verschil in partijstandpunten rond de embryoselectie. Dat conflict laaide ook op tussen de drie bewindslieden van VWS. Hoe opereerde Van Maanen als SG daarin? “Goed je aandacht verdelen, zoals je dat in een gezin ook doet. En een beetje in de gaten houden dat niemand zegt: ‘Wat doet hij eigenlijk?’ Of: ‘Waarom doet hij dit niet?’” Die aandacht loopt vaak niet via de inhoud. Soms dacht ik: goh, ik ben geen huisarts geworden, maar eigenlijk ben ik het wel. Als ik maar luister en op het juiste moment de juiste vraag stel, en soms niks zeg, of roep: ‘Het komt wel goed.’”

Dit illustreert ook het verschil in rollen tussen DG’s en SG’s. “Een DG moet op de inhoud leveren. Een SG heeft meer een complementaire rol. Een grote fout die een SG kan maken is dat die op de stoel van de DG gaat zitten. Je bent er voor de stabiliteit, de orde, de rust. Niemand anders doet dat.” Die rol is wezenlijk voor het functioneren van het systeem, ziet hij. “Als je onrust stookt, moet je oppassen. Dan gaan ze ruzie maken of doldraaien. Je kan prikkelen door te zeggen: ‘Zouden we niet eens dit?’, want je moet ook vernieuwen.” Vooral de rust die hij bracht, bleef mensen bij. “Ik kreeg altijd terug: ‘Je straalde zoveel rust uit.’ Dan dacht ik: heb ik nou niks meer gedaan?”

Een andere benadering

Na Balkenende IV kwam Rutte I, Edith Schippers werd minister van VWS. “Een stevige dame die wist wat ze wilde. Daar moet je anders mee omgaan dan met staatssecretaris Veldhuijzen Van Zanten. Zij wist weinig van de Rijksdienst, was zo uit een zorginstelling gehaald. Dat vraagt een totaal andere benadering.” Hoe pakte hij dat aan? “Je moet naar de mens kijken. Sommige mensen vinden het prettig om gecoacht worden, anderen minder. Sommige bewindslieden hebben meer moeite met de inhoud. Dan gaat het weer om het proces: hoe zorg je dat ze de goede inhoud krijgen op het juiste moment?”

Processen en procedures doen ertoe in de relatie tussen bewindslieden en het ambtelijk apparaat. “Edith Schippers zei bijvoorbeeld: ‘Ik kom op maandag niet naar kantoor, want ik wil mijn dochter naar school brengen.’ Dan zegt zo'n apparaat: ‘Maandag is de ministerstaf, Geert, dat kan niet.’ Toen zei ik: ‘Ik ga nog eens praten’, maar wist dat het een kansloze exercitie was.” In zo’n geval zoek je een ‘procedurele second-best-oplossing, waar iedereen mee kan leven’. Al lijkt het onbenullig, dat is het niet, zegt hij. “Hoe je die processen inricht voor de resultaten, is superbelangrijk. Zo'n ministerie is één grote besluitvormingsmachine. Duizend man werken elke dag aan conceptbesluiten om voor te leggen, aan Kamerbrieven, brieven aan burgers, besluiten voor de ministerraad. En elke dag is er een incident.”

Over die processen zegt hij ook: “Ik ben altijd enorm geïnteresseerd geweest in besturen, maar vooral in processen, omdat je daarmee veel betere inhoud krijgt dan via de inhoud zelf. Mensen krijgen altijd ruzie over inhoud, maar als je slim met processen omgaat, krijg je veel meer je zin.”

Delivering services

De tijden zijn wel veranderd, ziet van Maanen. Hij biecht op: “Wij waren eigenlijk niet zo met de burger bezig. Ik heb de pgb-fraude meegemaakt. De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat we bezig waren frauduleuze bureautjes te bestrijden, samen met Justitie. Die staken in grote steden het geld van arme cliënten in hun zak. Maar of iedere pgb-houder precies kreeg wat die moest krijgen, daar waren we niet mee bezig. En toen bleek dat het systeem daar ook niet goed op ingericht was.” Dit soort problemen in de uitvoering heeft grote impact op het imago van ambtenaren. “Je ziet in deze tijd dat ambtenaren grotendeels de schuld krijgen van de uitvoeringsproblematiek.”

Een eigentijds verhaal

Van Maanen breekt graag een lans voor de toekomst van het ambtelijk apparaat. “It's all about timing; laten we daar eens een goeie discussie over voeren die ook aanspreekt bij jonge mensen. Dat is mijn focus. Waarom gaan zo weinig veelbelovende jonge mensen naar de overheid? Waarom gaan ze weg na een of twee jaar?” Dat hangt samen met het imago: “Die jongens en meisjes tussen 20 en 25 jaar willen niet bij een club werken waarover je aldoor hoort: het is een rotclub en ze presteren niet.”

De kernvraag is voor hem: hoe krijg én houd je jonge mensen binnen? “Daar is beloning een onderdeel van, maar dat is niet het belangrijkste. Mensen willen het gevoel hebben: ik doe ertoe. Ik draag bij aan iets wat maatschappelijk relevant is en zie dat er iets mee gebeurt.”

Zijn pleidooi: “Maak een eigentijds goed verhaal dat de jonge generatie aanspreekt. ‘Zo moet een ambtenaar zijn, dit verwachten we, hier steunen we je in, dat is ons perspectief’. En ook: ‘Dit gebeurt er als je daar niet aan voldoet’. Dat mag er ook bij, want de jonge generatie is ambitieus.” Hij pleit voor een brede blik daarbij: om aantrekkelijk te zijn als ambtenarij, als systeem.”