Interview Johan Hakkenberg

Met nuttige dingen bezig

Dat Hakkenberg in de publieke sector terechtkwam, was voor hemzelf geen grote verrassing. Met een studie algemene economie, specialisatie ontwikkelingseconomie, was de stap naar een baan bij de overheid destijds vrij logisch. Aanvankelijk wilde hij in een ontwikkelingsland werken, maar daar was weinig werk in, dus liep het anders. Hij solliciteerde bij de publieke sector en kon zowel bij de ministeries van Financiën en Economische Zaken aan de slag. Zijn keuze viel op Economische Zaken. Over die tijd zegt hij: “Ik vond het er eigenlijk gelijk hartstikke leuk, je zit dicht bij de minister.” Hoewel hij niet direct uit maatschappelijke bevlogenheid bij een ministerie was gaan werken, ontstond die bevlogenheid toch na een tijdje. "Het idee dat ik met belangrijke nuttige dingen bezig was, groeide wel.”

Een eigen clubje

Nadat hij acht jaar in verschillende banen bij Economische Zaken had gewerkt, vertrok Hakkenberg richting het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Daar werd hij in 1989 financieel directeur. Een boeiende periode: “Het was de tijd van besluitvorming over de HSL, de Betuweroute en andere grote projecten.” Maar de overstap naar een uitvoeringsorganisatie lonkte. Want in die tijd stond de RDW aan het begin van een verzelfstandigingstraject, en Hakkenberg wist dat er een nieuwe directeur werd gezocht. Het idee om in de uitvoering en op afstand van Den Haag te werken sprak hem aan: “Een ‘eigen club’ en in de uitvoering, dat heeft me toen wel gemotiveerd.” De samenwerking tussen de departementen vond hij bovendien een ’slangenkuil’. Toch zegt hij daarover eerlijk: “Al was ik daar zelf ook als een vis in het water, ik deed er vrolijk aan mee.”

Cultuur en mentaliteit

Als financieel directeur was hij aanwezig bij de ministerstaf en zat hij in de bestuursraad van Verkeer en Waterstaat. Met belangrijke onderwerpen als Schiphol, openbaar vervoer en files op de agenda kregen uitvoeringsorganisaties RDW en KNMI maar weinig bestuurlijke aandacht. De uitvoerende diensten hingen er een beetje bij, zag Hakkenberg. “De minister had iedere twee weken overleg met een directeur-generaal. Met de RDW was dat eens in de zes weken, en dat werd nog vaak afgezegd.” Eenmaal in functie bij de RDW schrok hij van de cultuur en de mentaliteit die hij aantrof, en hoe slecht de RDW functioneerde. Hij viel ‘gelijk van zijn geloof’. “Als financieel directeur ben je van de rapportages, de controle en het toezicht. Ik kwam er snel achter dat dat niet zo werkt. Vanuit het ministerie hadden we slecht zicht gehad op hoe zo'n RDW eigenlijk functioneert. Het was direct een grote uitdaging om er een betere organisatie van te maken.”

Op de pijnbank

Zijn waarden en die van zijn collega MT-leden bleken nogal uit elkaar te liggen. Voor Hakkenberg stond de klant - burger en bedrijfsleven - centraal, voor het zittende managementteam was dat geen prioriteit, vertelt hij. Zo vond hij het belangrijk om intensief samen te werken met de branche, die zocht hij actief op om te horen wat er in het veld speelde en wat de behoeften waren. Hij zat dan ook al snel aan tafel met de top van de brancheorganisaties Transport en Logistiek Nederland (TLN), BOVAG en RAI. “Daar werd ik echt op de pijnbank gelegd. De branche was uiterst ontevreden over de dienstverlening.” Bij het ministerie was er echter nooit geklaagd, dus die klachten waren hem daarvoor onbekend.

Hij beloofde de branche verbetering en ze gaven hem een kans. Terug bij de RDW deelde hij zijn ervaringen, maar merkte dat zijn boodschap daar niet goed aankwam: “Er was echt de mentaliteit van ‘Joh, waar maak je je druk over? We worden een Zbo (Zelfstandig bestuursorgaan, red.). We zijn een monopolist, burgers en bedrijven moeten toch bij ons terecht.’ Dat de klant centraal staat en dat je daar een goeie relatie mee moet hebben, dat zat niet tussen de oren. Van buiten naar binnen kijken en dienstverlenend zijn, het leefde totaal niet.”

Lobby in de Eerste Kamer

Intussen liep zelfs een lobby naar de Eerste Kamer om het wetsvoorstel voor de verzelfstandiging tegen te houden. Dat was een initiatief van de voorzitter van brancheorganisatie RAI, die al langere tijd erg ontevreden was over de dienstverlening van de RDW en nog te weinig vertrouwen in verbetering had. Daar schrok Hakkenberg van. “De organisatie keek er heel erg naar uit. Ook ik had het idee dat die verzelfstandiging wel kon helpen, met een stukje afstand en eigen verantwoordelijkheid. De kern daarvan was voor mij ook dat je dan zelf over je bedrijfsvoering gaat. Dit moesten we dus te allen tijde proberen te voorkomen.” Daar zette hij zich vol voor in. Hij ging bijvoorbeeld zelf aan Eerste Kamerleden uitleggen hoe het ervoor stond en hoe belangrijk de verzelfstandiging was. Uiteindelijk werd de RDW toch een Zbo, en Hakkenberg kon zich gaan richten op verbetering van de dienstverlening.

‘Verbazing leidt tot kennis’

Hoe hij de dienstverlening verbeterd heeft? Hij geeft daar een voorbeeld bij. “Er werd bijvoorbeeld erg geklaagd over individuele keuringen. Wie zelf wat aan zijn auto veranderde of een auto uit het buitenland haalde, moest langs een keuringsstation. Ik vroeg hoelang het duurde voordat je na zo’n keuringsstation uit Veendam je kentekenbewijs kreeg. Dat wisten we niet, want er waren geen prestatie-indicatoren voor. Dat bleek dus 90 dagen te duren! Hoe kan dat nou? Want er wordt in totaal maar drie uur aan gewerkt. Iets soortgelijks speelde bij de telefonische bereikbaarheid. Ik geloof dat verbazing vaak de bron is van kennis en wijsheid, dus ik ben dat soort dingen gaan aanpakken.” Hij kwam daarmee in conflict met zijn MT, maar pakte door. Tijdens zijn inwerkperiode waren er al mensen naar hem toegekomen met ideeën die hem aanspraken, maar die ze daarvoor niet aan de man kregen. Hij ging de werkvloer op en luisterde. “Toen heb ik een nieuw team om me heen gevormd en is het echt gaan lopen. Er ontstond zo een basis en de mogelijkheid om echt een goed bedrijf te worden.” Het grootste deel van het MT vertrok in dat eerste jaar dus naar een andere baan. Hakkenberg zegt over die periode: “Ik was zoveel tijd en energie kwijt aan die interne discussies. En ik voelde de druk vanuit de branche heel erg. Voor de meeste mensen heb ik toen gelukkig ander werk kunnen vinden, binnen de RDW of erbuiten.”

Te weinig aandacht voor de uitvoering

De praktijk van de uitvoering en het beleid; ze kwamen geregeld met elkaar in botsing. Zo vertelt Hakkenberg over wetgeving die niet uit de verf kwam en over een andere benadering van vraagstukken door het ministerie. Hoe ging hij daar mee om? Hij beschrijft een voorbeeld over gedetailleerde Europese wetgeving voor het testen en keuren van voertuigen. “Juristen op het ministerie schreven Europese regelgeving nog weer gedetailleerder uit in Nederlandse regelgeving, en vertelden daarmee hoe wij ons werk moesten doen. Daardoor klaagden mijn eigen mensen: ‘Wij zijn vakmensen en hebben de deskundigheid. Ze kunnen veel meer aan ons overlaten.’” Ook de branche liep tegen deze regelgeving aan, vond het niet logisch. Hakkenberg zocht daarom contact met het ministerie om daarover in gesprek te gaan.

Het ministerie stond voor de juridische kant van de zaken en Hakkenberg richtte zich vooral op wat er zich in de praktijk afspeelde en wat daarvoor nodig was. Gebruikelijk was dat het ministerie de wet -en regelgeving maakte en dat als voldongen feit aan de branche communiceerde, met daarbij in detail hoe de branche het allemaal moest uitvoeren. Hakkenberg betrok de branche er juist steeds bij. “Het ministerie zei dan: ‘Jij spreekt alles af met het bedrijfsleven.’ Dan voelden ze zich een beetje voor het blok gezet. Vervolgens zei ik: ‘We moeten het toch ook samen doen?’” Hij stond voor heel andere manier van denken en werken: “Je moet daar dan wel hele goeie afspraken over maken en van begin af aan denken: hoe zetten we het op?”

Een ‘groot dik formatiestatuut’

Voor de mensen op het ministerie was de verzelfstandiging ook een verandering. Hij noemt een voorbeeld van een beleidsambtenaar, een ‘ingenieur van Rijkswaterstaat’, die toezicht ging houden. Diens ‘Ik ga de RDW aansturen’ had Hakkenberg direct gepareerd. “De directie van de RDW stuurt de RDW aan.” Vervolgens vertelt hij over een ‘groot, dik informatiestatuut’ dat beschreef welke informatie de RDW bij de toezichthouder diende aan te leveren. Hij vroeg de beleidsambtenaar of hij wist hoe hij het toezicht ging aanpakken. Het antwoord op die vraag was: “Stuur mij alles maar.” Hakkenberg, resoluut: “Nee, zo gaan we dat niet doen. Ga jij je maar eens verdiepen in wat de RDW is en wat ze doen. Wat daarvan mogelijk politiek gevoelig of kritisch is. En dan ga je dáár vooral op letten.”

‘Haags armpje drukken’

De wijziging van de frequentie van de APK-keuringen in Nederland is een mooi voorbeeld van hoe het kon lopen in de driehoek politiek, beleid en uitvoering. Europa schreef voor dat auto’s na maximaal vier jaar gekeurd moesten worden. Daarna volgde een periode met iedere twee jaar, en dan ieder jaar. Nederland hanteerde een strengere norm dan de Europese, want de RDW hield eerst na drie jaar en dan elk jaar aan als frequentie. De toenmalige minister Camiel Eurlings was net aangetreden en wilde die APK-frequentie terugbrengen naar de Europese norm. “Dat was eigenlijk geen probleem, want auto's zijn steeds veiliger”, vond ook Hakkenberg. Eurlings vroeg hem of die wijziging per 1 januari het jaar daarop kon ingaan, zeven maanden later. Daar was echter minstens twaalf of vijftien maanden voorbereiding voor nodig, had de RDW berekend. Met die boodschap in zijn achterzak ging hij naar het gesprek op het ministerie. “Ik had van tevoren bedacht dat ik niet ging uitleggen wat er allemaal moeilijk en lastig aan is. Want dan krijg je terug: ‘Nou, is dát nou zo moeilijk?’” Die vraag of het toch niet kon werd gesteld, en Hakkenberg antwoordde: “Nee, het is veel meer werk. Ik kan het allemaal wel toelichten, maar ik weet niet of dat zinvol is.’”

Hakkenberg moest de knelpunten onder de druk die de DG zette toch toelichten. Hij vertelde de minister het volgende. "We moeten met het bedrijfsleven regelen dat die brieven naar klanten niet meer verstuurd worden, we moeten zelf dingen in het systeem wijzigen. U hoort er vaak verhalen over dat ICT spaghetti is. Ik weet dus niet waar het APK-systeem nog meer aan gekoppeld is. In ieder geval aan de Politie en aan het CJIB voor boetes en degelijke. Die systemen moeten aangepast worden, en het raakt misschien nog wel een paar andere systemen. Daar moeten we gewoon goed naar kijken.” Opnieuw waagde de DG een poging: “Kan het tóch niet?”

Op een gegeven moment was Hakkenberg het ‘zat’ en zei. “Schrijf maar naar de Kamer, 1 januari volgend jaar. Maar ik weet zeker dat de minister in november weer een brief kan sturen: ‘Helaas vertraging, het wordt later.’” Dat had wel effect. “Toen zei Eurlings waar die DG bij zat: 'Johan, we doen wat jij zegt, we luisteren naar jou.' Wat bleek, hij had de dag ervoor een brief over de HSL naar de Kamer moeten schrijven voor de zoveelste vertraging. Dus hij zei ook: ‘Ik heb geen zin om wéér een brief te sturen dat dingen vertraagd zijn.’ Een beetje Haags armpje drukken, zo ging dat toen.”

ICT op orde

Een van zijn adviezen aan andere uitvoeringsorganisaties gaat over het op orde hebben van de ICT: “Je leest en hoort dat bij veel organisaties de ICT een probleem is. Ik was geen ICT-deskundige, maar bij de RDW hebben we de ICT fantastisch op orde. Ja, ik zeg nog steeds ‘we hebben’.”

Voor de aansturing van de ICT ziet Hakkenberg twee ‘grote fouten’. Als eerste fout noemt hij het volledig uitbesteden van de ICT. Hij licht toe: “Ik ben dolblij dat wij altijd een eigen ICT-bedrijf hebben gehouden. Leveranciers beloven altijd van alles, en ik ben blij dat wij de eigen deskundigheid in huis hadden om dat te beoordelen. We deden overigens niet alles zelf, software schrijven en dergelijke lieten we wel door anderen doen.”

‘Dat moeten wij ook hebben’

De tweede grote fout is volgens Hakkenberg om mee te willen doen met nieuwe ontwikkelingen, zonder dat dat voortkomt uit je visie of strategie. “Dan wordt er gezegd ‘Oh, dat is leuk, dat moeten wij ook hebben.’ Of: ‘Dat moeten wij ook doen.’ Nee, je moet denken: welke visie en welke strategie heb ik? Hoe wil ik mijn dienstverlening inrichten en hoe wil ik mijn processen organiseren? Ik deed het vanuit de doelstelling ‘optimale dienstverlening naar de klant’. Dan denk je van daaruit. Vervolgens kan je pas zeggen: en met welke ICT wil ik dat dan ondersteunen?”

Hakkenberg benoemt nog een aantal belangrijke lessen voor bestuurders. De overkoepelende les is: “Je moet er zelf bovenop zitten.” Die les leerde hij toen er in een stuurgroep een stuk over een ICT-architectuur op de agenda stond. Zijn eerste reactie was: “Dat lees ik niet.” Daar kwam hij op terug nadat een lid van de raad van toezicht van de RDW hem de volgende les meegaf: “Als je iets niet begrijpt, moet je geen besluit nemen. Dus je moet je voldoende in iets verdiepen.” Een vervolgens daarbij was: “Als mensen iets niet aan je kunnen uitleggen, snappen ze het zelf waarschijnlijk niet helemaal.”

Duik in de architectuur

Hakkenberg ondervond ook de waarde van een ICT-architectuur. Als voorbeeld noemt hij de registratiekastjes die ooit ter sprake kwamen bij plannen die gemaakt werden voor rekeningrijden. Het idee was dat elke gereden meter in een kastje in de auto geregistreerd moest worden. Vervolgens werd er een rekening gemaakt. Hakkenberg: “In het architectuurontwerp voor die slimme kastjes zag je gewoon wat het voor de burger betekent. Maar de burger kan niet controleren of het precies klopt, dus die moest eigenlijk wel die gedetailleerde informatie hebben. Sindsdien ben ik architectuurontwerpen gaan lezen. Want dan snap je hoe het in de praktijk gaat werken.”

Verder benadrukt Hakkenberg: kijk naar je ICT-systeem. Is dat flexibel en klantvriendelijk? Hij verwijst naar de Staat van de Uitvoering en de discussies waarin een moratorium (uitstel, red.) op nieuw beleid en nieuwe wet- en regelgeving wordt gesuggereerd. Dat biedt volgens Hakkenberg mogelijkheden voor de uitvoering. “Als dat gaat gebeuren, gebruik die tijd dan om te kijken of je je systemen niet grondig moet veranderen. En ja, dat is wel een hele operatie.”

Laat je adviseren

Hoewel Hakkenberg de ICT als essentieel aandachtspunt voor bestuurders benoemt, verwijst hij nog liever naar het bredere plaatje: “Goeie mensen zijn goud waard, daar ben je zo afhankelijk van.” Verder adviseert hij collega’s zich onder de medewerkers te begeven: “Wees gewoon één van hen, ga er niet boven staan. En wees ook authentiek en gedreven.” In tegenstelling tot het ‘spelletjes spelen’ dat hij dikwijls in Den Haag tegenkwam en waar hij niet van houdt, vindt hij het volgende belangrijk: “Wees straight, eerlijk, transparant, toegankelijk en authentiek. En laat je bij moeilijke dingen als ICT door de goeie mensen adviseren. Luister dan maar. En als je het niet begrijpt, moet je geen besluit nemen. Duik er gewoon in en verdiep je erin; dat wordt enorm gewaardeerd.”

Trots op de organisatiecultuur

Terugkijkend is hij het meest trots op de veranderingen die zijn gerealiseerd samen met toenmalig directeur bedrijfsvoering Hans van Santen, de mensen van het MT en alle leidinggevenden van de dienst. “Dat we de dienstverlening zo enorm verbeterd hebben. En dat de medewerkers zo enthousiast werden, ook ikzelf. Ik heb wel eens gezegd: je kunt de kamer vol zetten met managementboeken over hoe we moeten organiseren en managen, en het is heel goed om de ICT goed op orde te hebben en goede ICT-ondersteuning te hebben. Maar met je medewerkers, dáár onderscheid je je mee. Goede mensen hebben, dat is goud waard. De medewerker van de RDW bepaalt het imago van de RDW. Een steekproefcontroleur die ergens komt, of een medewerker die iemand aan de telefoon heeft, of bij de receptie. Je moet ervoor zorgen dat de mensen weer trots zijn om bij de overheid te werken.”

Het grootste compliment

Dat die cultuur zo verbeterde, werd zichtbaar in een cultuuronderzoek. Bestuurskundige Jan Hakvoort was gespecialiseerd in onderzoek naar cultuurverandering bij verzelfstandigde organisaties. Toen Hakkenberg diens onderzoeksvoorstel las, was hij in eerste instantie sceptisch: “Ik dacht, wat moet ik nou als econoom met een cultuuronderzoek? Ik was juist bezig met de cijfers en niet met dat softe gedoe.” Hij besloot toch mee te doen, en het leverde hem ook inzichten op. Vanuit dat onderzoek kwamen er wel zo’n vijftien punten naar voren die volgens Hakkenberg niet gezond waren voor de organisatie. Dat waren er te veel om op te pakken, vond hij. Daarom koos hij er drie aanbevelingen uit om aan te gaan werken: meer klantgericht werken, resultaatgericht werken en beter samenwerken. Want er waren ook eilanden binnen de organisatie, vertelt hij. Daarna gaf hij medewerkers bijvoorbeeld de opdracht om drie zaken te benoemen waardoor ze beter konden samenwerken. Toen het onderzoek drie jaar later werd herhaald, bleek voor negen van de tien medewerkers de belangrijkste verandering na die jaren dat ze het gevoel hadden resultaten te boeken, vertelt Hakkenberg. Onderzoeker Jan Hakvoort was volgens hem ‘stomverbaasd’ over de uitkomsten: “Een cultuurverandering duurt zes jaar of wel langer, hij was dit nog niet eerder tegengekomen. Dat is wel het grootste compliment dat ik ooit heb gehad.”