Hoe kwam ze bij het Kadaster terecht? “Ik ben een geluksvogel, want eind jaren negentig was er in de publieke sector en het openbaar bestuur een enorme behoefte aan vrouwen. Ik werd toen benaderd door een headhunter, ik denk omdat ik vrouw was. Maar dat kon me niks schelen. Hoe je op een plek komt, maakt niet zoveel uit.”

Bij het voorstel van de headhunter was haar eerste reactie: ‘Kom eens met iets minder saais’. Haar beeld van het Kadaster: “Zo'n man in een stofjas met een kaart onder z’n arm, die een luikje opendeed en vroeg: ‘Juffrouw, wat heeft u nodig?’ Het heeft even geduurd voordat ik over de drempel was.” Eenmaal aan boord bleek dat beeld niet te kloppen. “Ik trof een fantastisch mooie organisatie aan, vooral de betekenis ervan. Het registreren van eigendom en land ligt ten grondslag aan een gezonde economie en welvaart. Ik vond het zo mooi om dat te ontdekken.” 

Er lag wel een laagje stof hier en daar, en dat was aanleiding voor verandering, vertelt ze. “We hadden het geluk – heel uitzonderlijk – dat de complete raad van bestuur in één keer z'n ontslag had ingediend. We begonnen dus met een compleet nieuw team. Dan kun je grote slagen maken. Bovendien kwamen we alledrie van buitenaf. Dat zijn de ingrediënten om met een andere blik naar het bedrijf te kijken, en naar de omgeving waarin we plannen moesten maken voor de toekomst. Het is een prachtig traject geworden.”

De drie nieuwe bestuursleden waren geselecteerd op hun competenties, waardoor ze elkaar goed aanvulden. “De één was IT-georiënteerd, de ander meer HR-georiënteerd en ik was meer algemeen bestuurlijk, de governance. Die competenties benut je optimaal: ieder is op zijn eigen expertise de primus inter pares.”

"Als je in Groningen woonde en je wilde data uit Zeeland hebben, moest je in de systemen van Groningen uitloggen en in Zeeland weer inloggen"

De boer op

In die beginperiode ging Burmanje de boer op om te luisteren naar wat er bij medewerkers leefde. “Door heel Nederland, langs alle achttien vestigingen. Om te horen: wie zijn jullie? Welke ideeën zijn er en waar zijn jullie bang voor? En: wat denk je dat ik meebreng?” Ook keek ze mee met het werk van de landmeters en registratiemedewerkers. “Wat zijn dat voor processen? En wat kunnen we doen om die makkelijker en kwalitatief beter te krijgen?”

Ze ontdekte waarom een verandertraject echt nodig was. “Eén van de eerste vragen die wij stelden was: is dit wat de partijen die wij nodig hebben in de toekomst ook vinden? Sluit de IT-ontwikkeling aan op wat wij nu in de strategie schrijven?” Zo kwam er zicht op de ‘sensitiviteit voor de buitenwereld’ en werden ook andere belangrijke aandachtspunten duidelijk. Zo was het Kadaster IT-technisch nog lang niet op orde. “Als je in Groningen woonde en je wilde data uit Zeeland hebben, moest je in de systemen van Groningen uitloggen en in Zeeland weer inloggen. Je hoeft niet gestudeerd te hebben om te weten dat dat niet toekomstbestendig is.” Dat soort verbeteringen sloeg aan bij de medewerkers. “Dat maakte dat iedereen langzaamaan mee hobbelde, en het ook leuk vond om samen die slag te maken.”

Het grootste contrast met de private sector vond ze het verschil in tempo. “De afhankelijkheid van je politieke primaat, het tempo waarin de dingen gaan, iedereen die iets ergens van vindt; dat vond ik het zwaarste in het begin.”

"Organisaties willen nooit graag veranderen"

Niet met de botte bijl

Natuurlijk hielp alle ervaring die ze meebracht, maar ze noemt ook hoe belangrijk het is om meer te weten over het verleden van een organisatie. “Van mijn vader heb ik geleerd: geen toekomst zonder geschiedenis. Ik heb daar veel naar gevraagd. ‘Waarom doen jullie de dingen zo? Waarom is het zo gelopen en wat zit daarachter? Waarom zouden we het wel of niet kunnen veranderen?’ Als je er met de botte bijl doorheen gaat, denk ik dat je zo'n hele organisatie tegen je in het harnas jaagt.” Terugkijkend concludeert ze: “Mijn beeld is dat we met elkaar die hele slag gemaakt hebben. We zijn van achttien naar acht vestigingen teruggegaan, van meer dan 3000 man naar 1800, van zestien directeuren naar vijf. We hebben alles opgeschud. Een heel nieuw IT-systeem, geweldig.”

Zo’n veranderslag gaat niet vanzelf. “Organisaties willen nooit graag veranderen. Zeker niet organisaties met de kenmerken van een familiebedrijf. Mensen werkten er soms tot 40 jaar. Bovendien was er geen urgentie; economisch ging het niet slecht. We hadden dus wel een boodschap te bedenken: waarom moet het anders? Die boodschap was enorm toekomstgericht. We waren ervan overtuigd dat we de organisatie gereed moesten maken om te kunnen omgaan met de snelheid van technologische ontwikkelingen, zoals GPS, drones, augmented reality en AI, en om zich te ontwikkelen tot een datagedreven organisatie. Niet veel mensen halen daar de drang uit om mee te willen veranderen. We hebben dus wel moeten duwen en trekken.”

"Een uitvoeringsorganisatie heeft een andere positie [dan een Rijksdienst]. Die moet je respecteren en ook gedeeltelijk laten, want anders boet je enorm in qua kwaliteit"

De barricade op

Al snel kreeg Burmanje te maken met ‘aanvallen van buitenaf’, zoals bezuinigingen vanuit het ministerie van Financiën, omdat minister Gerrit Zalm een probleem met zijn begroting had. “Het Kadaster had buffers om een terugval in de economie en de vastgoedmarkt op te kunnen vangen.” Ze vernam dat hij van plan was om het vermogen van het Kadaster ‘af te romen’. Daarom ging ze persoonlijk bij Zalm langs. “Ik zei: ‘Wettelijk gezien heb je geen poot om op te staan.’ Want dat had ik natuurlijk uit laten zoeken.” Uiteindelijk ‘won’ Burmanje en werd het afromen afgewend.

In die periode zocht ze ook de samenwerking met andere uitvoeringsorganisaties. “In deze reeks van De Top Kijkt Om zitten ook Johan Hakkenberg en Erry Stoové. Met hen en nog wat andere mensen vormden we een Zbo-groep (de Manifestgroep, red.) om onze positie te verstevigen. Om aan het Haagse duidelijk te maken: een uitvoeringsorganisatie heeft een andere positie. Die moet je respecteren en ook gedeeltelijk laten, want anders boet je enorm in qua kwaliteit.” Daarmee ging ze ‘een klein beetje de barricade op’.

De bemoeienis vanuit Den Haag verliep in golfbewegingen, ervaarde ze. “Het is een patroon. Dan is de focus vanuit Den Haag op andere zaken gericht en dan moet alles ineens met verantwoording. Ook omdat er soms iets misgaat bij een uitvoeringsorganisatie. Dan duiken ze weer op je, dat vind ik jammer. Soms zat er ook een DG of SG die dacht: nou ga ik er eens eventjes voor. Dan werd er weer aan alle kanten verantwoording gevraagd. Doodzonde.”

"Het woord gunnen is niet zo tot volwassenheid gekomen in de publieke sector. Datzelfde geldt voor snappen wat succes inhoudt"

‘Leer ons kennen’

Die bemoeienis kon te maken hebben met de persoonlijke belangstelling van een bewindspersoon of eigen ervaringen met het Kadaster, benoemt ze. Zelfs met een gebrek aan verdieping van het departement. “Wij hadden een rechtstreekse lijn met de minister en brachten ook steeds het voordeel of positieve zaken naar voren. ‘Gebruik ons nou als positief verhaal, het loopt als een zonnetje. Internationaal staan we in de top drie met wat we kwalitatief brengen. Gebruik dat en leer ons kennen.’ Niet iedere minister heeft daar de focus op liggen. Later word je – ook omdat je geen problemen oplevert – gedegradeerd tot de SG of zelfs de DG. Van de DG’s heb ik altijd gezegd: ‘Dat moet je niet doen. Die staan veel te ver weg. Hou het dicht bij de minister, zodat hij of zij daar ook iets mee kan doen.’”

Het is lastig om als uitvoeringsorganisatie positief in de aandacht te komen bij politiek en beleid. “Het woord gunnen is niet zo tot volwassenheid gekomen in de publieke sector. Datzelfde geldt voor snappen wat succes inhoudt. Maar goed, ik kan het natuurlijk ook mezelf aanrekenen dat ik het respect of de trots op het succes niet genoeg heb kunnen bewerkstelligen in het Haagse.” Ze probeerde ministers en staatssecretarissen mee te krijgen naar internationale congressen. “Dan zei ik: ‘Kom nou spreken, ga nou eens mee’. De Haagse ambtenaren zetten dat onderaan de belangrijkheidslijst. Dan dacht ik: jongens, kom op!”

"Toen het was opgenomen, zeiden de journalisten: ‘Dit gaan we niet uitzenden.’ [...] Er bleek niks aan de hand en dat was niet interessant genoeg"

Downsizen en het juiste verhaal vertellen

Aandacht voor het Kadaster was er doorgaans wel als het in de media kwam. Maar dat is per definitie geen positieve aandacht, ervaarde ze. “Het Kadaster is alleen interessant voor de media als er iets misgaat. Als gegevens op straat liggen, staan ze met draaiende camera’s op de stoep. Ze stonden een keer al in de hal en waren niet weg te krijgen.” Journalisten kwamen langs om een nieuwsitem over fraude op te nemen, nadat het Financiële Dagblad daar een artikel over had gepubliceerd. “Je legt rustig uit hoe het zit en dat het artikel niet klopt. Dat het niets met fraude te maken had en wat het wel was. Toen het was opgenomen, zeiden de journalisten: ‘Dit gaan we niet uitzenden.’ Ik zei: ‘Dat is zonde van ieders tijd. Het verhaal was toch goed?’ Er bleek niks aan de hand en dat was niet interessant genoeg.” De les die ze leerde: “Als je niet wil dat de media met je dingen aan de haal gaan, moet je downsizen en het juiste verhaal vertellen. Dan zijn ze zo weg.”

"Het enorme belang dat in Den Haag wordt gehecht aan het wisselen van mensen. Iemand zit er twee, hooguit drie jaar en dan moet er weer gewisseld worden. Dan moet je opnieuw met iemand beginnen die het dossier nog niet goed kent en die je moet inwerken. Je bent zo een jaar verder. Dat vind ik een crime, een remmende factor op de snelheid"

Vertrouwen en respect

Er was een tijd dat het Kadaster zelf nieuwe wetten maakte en die naar Den Haag stuurde, omdat het ministerie die kennis niet zelf in huis had. Dat gebeurde weliswaar in de beginperiode van het Kadaster, maar is volgens Burmanje wel een mooi voorbeeld van hoe Den Haag de expertise van een uitvoeringsorganisatie kan benutten. Zo’n werkwijze straalt ook vertrouwen, respect en urgentie uit in de samenwerking met uitvoeringsorganisaties, stelt ze. “Dat Den Haag kan zeggen: ‘We laten dat aan jullie over. Maak het maar, dan kijken wij er nog een keer naar.’” Wat de relatie met de Rijksoverheid extra lastig maakte, is dat ze steeds te maken kreeg met nieuwe mensen op het departement. “Het enorme belang dat in Den Haag wordt gehecht aan het wisselen van mensen. Iemand zit er twee, hooguit drie jaar en dan moet er weer gewisseld worden. Dan moet je opnieuw met iemand beginnen die het dossier nog niet goed kent en die je moet inwerken. Je bent zo een jaar verder. Dat vind ik een crime, een remmende factor op de snelheid.”

Ook de angst om politieke missers te maken, vindt ze remmend werken. “Als er iets misgaat, laten we dan het vertrouwen hebben dat we samen de scherven oprapen en het weer herstellen. Of dat we zeggen: ‘Het is niet goed gegaan, maar we gaan het nu wél goed doen.’”

De nodige cultuurveranderingen

Tijdens de modernisering bij het Kadaster moest ook de cultuur in de organisatie op sommige punten veranderen. “Ik denk dat we zakelijker zijn geworden. We zijn er niet alleen om de mens en de minister te dienen, maar ook voor de kwaliteit van registraties, en om het in kaart brengen van Nederland tot een goed product te krijgen. Tegen een bepaalde prijs.” Soms waren er meer gevoelige keuzes nodig: “Van dat familiegevoel hebben we geprobeerd de goede elementen vast te houden. Maar dat wat remmend werkte, hebben we geprobeerd eruit te krijgen.”

Internationaal

Trots is ze op de internationale positie van het Nederlandse Kadaster. Een teamprestatie, ziet ze. “We hadden mensen die zoveel van het onderwerp wisten en daarvoor internationaal erkenning kregen. Ik sta zelf graag op het podium om te vertellen waar een kadaster voor is. Die mensen droegen dat aan, want die waren minder bühne-achtig. Met die combinatie ligt de wereld zo ongeveer aan je voeten.”

Naast internationaal kennis delen, werkt het Kadaster ook aan projecten in het buitenland, bijvoorbeeld in India. “In de sloppenwijken waren mensen bang dat projectontwikkelaars hun krotjes in beslag namen. Samen met een plaatselijke organisatie hebben we daar een Kadastertje opgezet. De halskettingen van de vrouwen werden gebruikt als meetinstrument, de gegevens schreven we op gekregen papier van de lokale papierfabriek. Die vrouwen kregen een bewijsje; dit modderpoeltje of dit krotje is van mij. Daarmee konden ze naar de gemeente om het te laten registreren.” Ze wijst erop dat we in Nederland ooit ook zo zijn begonnen, maar dat we dat zijn vergeten. “Dat is allemaal gewoon; de huizen zijn van ons en erfscheidingen liggen vast, maar dit is de oorsprong. Ook hier.”

"De bedrijfsmatige, echte uitvoeringskant, daar waar de positie of de verantwoordelijkheid van de minister niet in het geding is, daar moet je een uitvoeringsorganisatie loslaten. Laat zo’n organisatie wat lef mogen tonen. Probeer wat uit!"

Zbo als vorm is waardevol

De bewindslieden verschilden qua waardering voor de internationale activiteiten van het Kadaster. “Ik heb geloof ik vijf ministers gehad die periode en de één was er gevoeliger voor dan de ander.” Het gaat erom het betoog te geven waarom het moet, maar ook om je vrijheid te pakken, zegt ze. De combinatie van de verantwoordelijkheid van de minister voor een uitvoeringsorganisatie en een zbo als vorm, vindt ze daarom waardevol. Want de zbo-vorm bood het Kadaster ruimte voor ondernemerschap, al is die ruimte begrenst. “Sowieso is er geen ruimte in de taakomschrijving, daarover kun je hooguit in de marges met elkaar discussiëren.” Bij de ruimte van de bestuurder horen bijvoorbeeld de internationale activiteiten. “Het kan goed dat een toekomstige voorzitter van de RvB van het Kadaster helemaal niks om het internationale geeft. Dat zou ik erg vinden, maar dat laat Den Haag zo gaan, dat weet ik bijna zeker.” Stellig is ze over de ruimte voor de echte uitvoering: “De bedrijfsmatige, echte uitvoeringskant, daar waar de positie of de verantwoordelijkheid van de minister niet in het geding is, daar moet je een uitvoeringsorganisatie loslaten. Laat zo’n organisatie wat lef mogen tonen. Probeer wat uit!” Ze geeft een voorbeeld uit haar praktijk. “We hebben de mond vol over de samenwerking met de private sector. Onze samenwerking met de geo-industrie is gigantisch goed geweest voor Nederland, in databeheersing en in de kwaliteit van digitaal kaartmateriaal. Dan denk ik: dat had je toch niet willen missen?”

Ruimte voor ondernemerschap

De persoonlijke ruimte in haar functie als bestuursvoorzitter lag vooral in het leggen en verleggen van accenten. “Er staan natuurlijk veel dingen vast, ook uit het verleden. Dan is ergens een zaadje geplant. De persoonlijke inbreng van de bestuurder is dan: wat pik je eruit op? Wat laat je liggen? Wat probeer je tot bloei te brengen?” Ze bracht die persoonlijke inkleuring vooral in in gesprekken en op bijeenkomsten en congressen. “Ik heb ooit gezegd: ‘Ik ben eigenlijk de hele dag met mensen aan het praten.’ Om de één te stimuleren, een ander te corrigeren, en samen met een derde iets nieuws proberen te ontdekken.” Bijeenkomsten en congressen benutte ze bijvoorbeeld om nieuwe contacten te leggen voor samenwerking. Hoe pakte ze dat aan? “Dat doe je bijvoorbeeld door goed met je PR-afdeling te overleggen en te zeggen: ‘Jongens, ga eens na: welke partijen doen ertoe in ons veld, of gaan ertoe doen, in de toekomst? Kan ik daarmee in contact komen? Hebben ze een bijeenkomst of een congres waarvan jullie zeggen: ‘Daar zou je echt je licht eens moeten opsteken. Wie uit de organisatie neem ik dan mee, zodat we het samen kunnen doen?’ Zo probeer je je eigen ondernemerschap inhoud te geven en uit te zoeken waar dat op zijn plaats zou zijn.”

Ouderwetse bestuurder

Een bestuursvoorzitter van het Kadaster heeft een volle agenda. “Je dagen tellen vaak wel acht of negen afspraken. Dan schiet je van hot naar her: naar Den Haag, naar Brussel en dan naar één van de vestigingen of met iemand het veld in. In vergaderingen probeer je je directie te stimuleren.” Qua werkwijze is ze een redelijk ouderwetse bestuurder, vindt ze. “Ik vond het heerlijk als ik per afspraak het dossier had en daar instructies bij kreeg. Als je een goed secretariaat hebt, vertellen ze je welke mensen er komen. ‘Hier willen ze het over hebben, dit is de kern, vorige keer heb je dat ter sprake gebracht, en daar komen ze nu voor terug.’”

Onderdeel van de governance was de omgang met de raad van toezicht (RvT), waar tot een paar jaar geleden de minister de voorzitter van was. Hoe werk je als bestuursvoorzitter samen met de RvT? “Ik ben begonnen bij Ed Nijpels, iemand die je ruimte en ontwikkeling gunt.” Nijpels leerde haar goed te verwoorden wat ze wilde. “Die zei dan: ‘Wat wil jij bereiken met dat onderwerp, waar wil je naartoe?’ Hij dwong me min of meer om dat goed te formuleren. En als hij er vertrouwen in had, zei hij: ‘Oké, dan gaan we daarvoor’ en hielp hij mee om daar te komen.” De rol van de RvT gaat verder dan toezicht, vertelt ze. “Ze breken lansen voor je, openen deuren als het moet, of je stuurt ze op pad.” De opvolger van Nijpels was Sybilla Dekker. Zij kon als minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 2003 tot 2006 veel betekenen voor het Kadaster, vertelt Burmanje.

"Vertaal je strategie door tot op het laagste niveau in de organisatie. Tot en met de koffiejuffrouw of de schoonmaakster"

Vertaal je strategie door

Burmanje heeft een aantal tips voor toekomstige bestuursvoorzitters van het Kadaster, op basis van haar eigen ervaring, lessen en ontwikkeling. “Vertaal je strategie door tot op het laagste niveau in de organisatie. Tot en met de koffiejuffrouw of de schoonmaakster: leg uit wat hun stukje daarin is, hun bijdrage. Dat is één. De tweede is: koester het internationale aspect, laat het je niet afnemen. En drie: heb lef, neem gewoon een beetje risico. Beter wat energie gestoken in scherven opruimen, dan nooit een vaas omkukelen.”

"Wat er misging met de toeslagen zit echt aan de voorkant. Een verkeerd soort druk op zo’n uitvoeringsorganisatie om iets uit te voeren wat niet te doen is"

Een verkeerd soort druk

Er is veel te doen over de uitvoering bij de Rijksoverheid. Als Burmanje nu aan het begin van haar carrière zou staan, zou ze onmiddellijk weer bij het Kadaster gaan werken, of bij een uitvoeringsorganisatie als de RDW. Beide organisaties staan op afstand van de politiek. Ze twijfelt of ze zou kiezen voor de Belastingdienst of het UWV. “Ik vind ze zó politiek gestuurd.” En te veel politieke sturing levert in de praktijk problemen op voor uitvoeringsorganisaties, ziet ze. “Wat er misging met de toeslagen zit echt aan de voorkant. Een verkeerd soort druk op zo’n uitvoeringsorganisatie om iets uit te voeren wat niet te doen is. Dan bedenken mensen in paniek iets om het maar voor elkaar te krijgen.” Bij het Kadaster had ze daar ook mee te maken, maar niet in die mate. “Minder politiek urgent, zal ik maar zeggen.” Hoe ze omging met onmogelijke opdrachten vanuit beleid en politiek? “Wanneer ik merk: het klopt niet, het kan niet, het haalt het systeem onderuit, dan doe ik het gewoon niet.” Ook als dat gevolgen heeft voor haar eigen positie. ”Dan word ik maar ontslagen, er is altijd wel ergens werk. Gewoon echt niet doen waar je zelf niet in gelooft of niet achter staat. De politiek kan hoog of laag springen, je moet er gewoon niet aan beginnen.”

"Ik vind het vak van ambtenaar echt geweldig. Er wordt zoveel werk verricht door mensen die op zoek zijn naar zingeving, maar die ook een enorme dienende inslag hebben. Koester dat"

Een geweldig vak

Burmanje sluit af met een oproep voor meer waardering voor ambtenaren. “Ik vind het vak van ambtenaar echt geweldig. Er wordt zoveel werk verricht door mensen die op zoek zijn naar zingeving, maar die ook een enorme dienende inslag hebben. Koester dat. Zet dat op een voetstuk, in plaats van altijd die negatieve connotatie rondom medewerkers in de publieke sector.”