Van Ravestein studeerde Econometrie in Rotterdam en kwam na een paar jaar bij het ministerie van Economische Zaken (EZ) terecht. Hij bekleedde er verschillende functies. Als hoofd van de afdeling Algemene Politieke Parlementaire Aangelegenheden schoof Van Ravestein steeds verder op naar de ‘buitenlandhoek’ binnen het ministerie. “Daar ben ik naartoe gegaan juist in de tijd dat het Oost-Europabeleid bij EZ vorm kreeg. Het was leuk en uitdagend om in hele andere economische en sociale omstandigheden met economie en het bedrijfsleven om te gaan. Daar kwam logischerwijs veel samenwerking tussen het ministerie en bedrijfsleven in voor. Het met bedrijven in verschillende landen bezig zijn om daar te proberen projecten van de grond te trekken. Ja, dat vond ik gewoon leuk.”

“Het staat of valt uiteindelijk met een competente organisatie.”

Een logische stap

De samenwerking met het bedrijfsleven interesseerde hem meer en meer. Het gaf hem ook inzicht in de beperkingen van het beleid. “Beleid is heel leuk, maar je zit in het kringetje in Den Haag, je hebt veel contacten in het Haagse.” De bedrijven waarmee hij door zijn werk in contact kwam, lieten hem zien hoe zij van buitenaf tegen de overheid aankeken. “Als vanzelf ga je daar steeds verder in. Toen ze me op gegeven moment vroegen of ik de beleidskant niet wilde verruilen voor de uitvoeringskant, vond ik dat een hele leuke stap. En het hebben van een eigen club waar je ook bedrijfsvoeringstechnisch verantwoordelijkheid voor draagt, dat heeft me ook getrokken.” Na enkele beleidsfuncties bij het ministerie ging Van Ravestein aan het werk bij meerdere uitvoeringsorganisaties. Zo gaf hij leiding aan de Exportbevorderings- en Voorlichtingsdienst (EVD), de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) en de RDW, waar hij in 2022 afzwaaide.

Uit de kokers, langs het proces

Na enkele reorganisaties binnen de EVD, en daarna de fusie met de Dienst Regelingen en het Agentschap NL, ontstond in 2014 de RVO. Van Ravestein werd er directeur en had direct een grote uitdaging te pakken. “Dat was in de tijd van Roel Bekker, de vernieuwing van de Rijksdienst. Dat betekende dat we ons aan het voorbereiden waren om die organisatie veel kleiner te maken.” Dat vroeg om een andere manier van werken, vertelt hij. “We hebben de organisatie gekanteld.” De programma’s, vaak subsidieprogramma’s, waren voornamelijk als een koker georganiseerd. Ieder programma met eigen processen voor intake, beoordeling, uitbetaling en controle. Omdat die processen veel op elkaar leken, kon daar ‘winst’ worden gehaald. Organiseren langs het proces was het idee, en van daaruit de inhoudelijke competenties betrekken wanneer een project werd beoordeeld. De bedoeling was om zo met minder mensen de taken te kunnen blijven uitvoeren. ”Inmiddels is de organisatie weer een stuk groter geworden”, constateert hij. “We gingen er toen vanuit dat de organisatie van ongeveer 3.000 naar 2.000 fte’s terug zou gaan. En ik geloof dat dat nu op 6.000 fte’s staat, er zijn veel taken bijgekomen.”

Over de RVO: “We hebben de organisatie gekanteld.”

Een gespreid bedje

In 2014 maakte Van Ravestein de overstap naar de RDW. Hij was inmiddels zestig, en wilde ondanks diverse aanbiedingen niet in een adviesrol terecht komen; het werken bij een organisatie bleef hem trekken. De vacature bij de RDW maakte hem enthousiast, en toen dit enthousiasme aan beide kanten bleek te zitten, stapte hij over en kwam hij naar eigen zeggen in een ‘gespreid bedje’ terecht. Een ‘staande, innovatieve organisatie’ door het werk van zijn voorganger Johan Hakkenberg en toenmalig directeur bedrijfsvoering Hans van Santen. “Een organisatie die zich na de verzelfstandiging stap voor stap heeft ontwikkeld. zonder allerlei systeemwijzigingen of outsourcing van ICT. Een Zbo zoals deze bedoeld is.”

Maatschappelijk verantwoord handhaven

Al liep alles op rolletjes bij de RDW, toch zag hij ook verbeterpunten. Bijvoorbeeld de externe gerichtheid. Zo was er een discussie over de stapeling van boetes. Na een jaar werd Van Ravestein bij de Ombudsman uitgenodigd om hierover te praten. Die stapelingen ontstonden door de verhoging van boetes in het algemeen, maar ook door verhoging bij niet tijdig betalen, of door meerdere boetes. Daarnaast had het systeem niet altijd de gewenste uitwerking. Van Ravestein noemt een voorbeeld waarbij het mis ging: “Bijvoorbeeld iemand die als liefhebberij een aantal oude brommers in de schuur had, maar die niet allemaal had verzekerd. Dan konden de boetes stapelen. Omdat die mensen toevallig een hobby hadden, moesten ze ineens duizenden euro’s boete betalen.”

Er waren ook schrijnende gevallen bij, vertelt hij. Zoals een bijstandsmoeder op wiens auto beslag werd gelegd. “De politie gaf toen aan: ‘Dat gaan we niet meer doen. Bij zo’n vrouw gaan we niet de auto weghalen.’ Toen zijn we daar in goed overleg met het CJIB en het Openbaar Ministerie mee aan de gang gegaan en hebben we die aanpak veranderd.” Van Ravestein besliste: bij een stapeling legt de RDW niet nogmaals een boete op. “Want als mensen de eerste drie boetes niet hebben betaald, is de kans niet heel groot dat ze de volgende wel gaan betalen.” Voortaan moesten RDW’ers met deze mensen in gesprek gaan om te kijken wat er speelde en welke oplossing wel passend was. “Dat is een staande aanpak geworden. We hebben dat uiteindelijk ‘maatschappelijk verantwoord handhaven’ genoemd. Dit ging vooraf aan de discussie over maatwerk die we later bij Werk aan Uitvoering kregen, en was daar eigenlijk een voorbereiding op.”

Waar de burger eerder op afstand stond voor de RDW, kwam deze met maatschappelijk verantwoord handhaven meer in beeld. En dat is goed, vindt Van Ravestein: “Voor mij is het adagium van een uitvoeringsorganisatie dat je ‘license to operate’ de tevredenheid van de burger is. Als die burger niet meer tevreden is, dan komt er gedoe over in je eigen organisatie, bijvoorbeeld over de inrichting ervan. Dus je moet ervoor zorgen dat die burger heel goed bediend wordt.”

“Voor mij is het adagium van een uitvoeringsorganisatie dat je ‘license to operate’ de tevredenheid van de burger is. Dus je moet ervoor zorgen dat die burger heel goed bediend wordt.”

Als overheid één lijn trekken

De RDW was doorgaans een tamelijk beleidsluwe organisatie. “Wij waren niet echt politiek voorpaginamateriaal, tenzij er echt iets aan de hand was”, zegt Van Ravestein daarover. Een gebeurtenis die veel indruk op hem maakte was toen een Stint, een elektrische bakfiets voor het vervoer van kinderen, betrokken raakte bij een dramatisch ongeval op een Brabantse overweg. Vier jonge kinderen kwamen om het leven, de bestuurster en een vijfde kind raakten zwaargewond. Er ging een schok door de organisatie heen omdat de medewerkers zich heel betrokken voelen, vertelt hij. “In het hele publieke debat hebben we toen gezegd: ‘Laten we als overheid één lijn trekken.’ Niemand wordt er beter van als we woordvoering vanuit verschillende hoeken doen. We hebben het ministerie, onze opdrachtgever, daar zoveel mogelijk bij gesteund. Dit ongeluk en andere gebeurtenissen hebben bij de RDW het denken over veiligheid en innovatie aangescherpt, ook bij bestuurdersondersteunende systemen. Het gaat niet alleen om de techniek, maar ook om de vraag hoe de bestuurder ermee omgaat; de mens-machine interactie.”

"Het gaat niet alleen om de techniek, maar ook om de vraag hoe de bestuurder ermee omgaat; de mens-machine interactie.”

Inhoudelijke deskundigen aan het woord

Een ander incident leidde tot andere keuzes in de mediastrategie. In september 2015 werd bekend dat Volkswagen in de Verenigde Staten met de software van dieselvoertuigen had gefraudeerd. De uitstoot van schadelijke stikstofoxiden was daardoor in de praktijk veel hoger dan bij metingen onder testcondities op de rollenbank. In Nederland was de RDW verantwoordelijk voor de tests. Daar kwamen veel vragen over; van burgers en vanuit de media. Dit keer deed de RDW de woordvoering zelf. Van Ravestein licht die keuze toe: “We hebben vanaf begin af aan vooral de inhoudelijke deskundigen laten praten. Het viel me op dat wanneer bestuurders van uitvoeringsorganisaties in gesprek gaan met de media, het altijd over opzetjes gaat: wat zit erachter, wat is de bedoeling? Bij een technisch deskundige is de vraag: wat is er technisch aan de hand? We hadden daar een heel capabel persoon voor. Het versterken van die inhoud helpt, en niet teveel bestuurlijke praatjes, want daar wordt gauw doorheen geprikt.”

Wantrouwen tussen beleid en uitvoering

Welke dingen heeft hij in zijn loopbaan zien veranderen in de relatie tussen beleid en uitvoering? Van Ravestein vertelt dat hij de scheiding van beleid en uitvoering heeft zien ontstaan, vanuit de parlementaire enquête naar de RSV-werf (scheepsbouwbedrijf Rijn-Schelde-Verolme). Hij werkte toen nog bij EZ, aan de beleidskant dus. “Die scheiding leidde in het begin tot veel wantrouwen. Want wat gebeurde er? Het geld werd bij de uitvoering neergezet. En ja, als er iets is wat de beleidsambtenaren niet leuk vinden, is het geld dat weggaat, want hoe weet je dat ze (de uitvoering, red.) daar de goede dingen mee doen? En dan zie je alweer de controle binnenkomen…”

Van Ravestein zat bij EZ lange tijd in de Monitorcommissie, die wijzigingsvoorstellen voor subsidieregelingen beoordeelde. “Het was een grote opdracht om te voorkomen dat de uitvoering discretionaire bevoegdheden zou krijgen. Dus dat ze zelf konden beslissen over wat dan ook. Eigenlijk wilde men dat alles met een afvinklijstje kon worden afgewerkt. Dus vijf vinkjes betekent dit bedrag en zes vinkjes dat bedrag. Ik heb mezelf daar toen ook schuldig aan gemaakt, ben ik bang.” Van Ravestein vindt dat achteraf gezien niet de goede manier. Want het van tevoren vaststellen van scenario’s plus handelingsperspectieven, leidt voor hem tot ‘veel bureaucratie, controle en ingewikkeldheden’. “Uiteindelijk is de burger daar niet beter van geworden. Dus de ontwikkeling naar maatwerk, meer discretionaire bevoegdheden, af en toe hardheidsclausules kunnen toepassen: die is wel heel belangrijk.” Hardheidsclausules bieden uitvoeringsorganisaties in zeldzame gevallen de mogelijkheid af te wijken van de wettelijke regels, omdat die onvoorziene gevolgen hebben voor klanten.

Hij trekt een parallel met de eerdergenoemde stapeling van boetes. Van een collega bij het Openbaar Ministerie leerde hij dat naleving de bedoeling van handhaving is, en niet de sanctionering. Er zijn verschillende mogelijkheden om tot naleving te komen, daarvoor is wel beslissingsruimte voor de uitvoering nodig, stelt hij. “Als je bijvoorbeeld kijkt naar een willekeurige politieagent, die heeft in elke situatie wel tien mogelijke handelingsperspectieven waaruit hij vrijelijk mag kiezen, en daar kan het wél. Waarom zou dat niet ook op andere terreinen kunnen?”

“Uiteindelijk is de burger daar niet beter van geworden. Dus de ontwikkeling naar maatwerk, meer discretionaire bevoegdheden, af en toe hardheidsclausules kunnen toepassen: die is wel heel belangrijk.”

Minder gedoe

De manier van samenwerken met het ministerie kan heel bepalend zijn voor de inhoud van het werk van de directeur. Dat blijkt heel duidelijk uit hoe Van Ravestein het verschil tussen zijn werk voor de RVO en de RDW beschrijft. “Bij RVO was ik 90 procent van mijn tijd kwijt met het bureaucratisch en ambtelijk proces, en bij de RDW was ik 90 tot 95 procent van de tijd bezig met de inhoud, de projecten, over wat er inhoudelijk gebeurde in de autotechniek en in contacten met de branche.” En dat verschil had voor hem een duidelijke oorzaak. “Het indienen van de begroting en de reguliere gesprekken over de uitvoering van die begroting en van de inhoudelijke taken; dat was bij Infrastructuur en Waterstaat heel goed geregeld. Het helpt wanneer dat goed geformaliseerd is, dat houdt het gesprek zuiver.”

Het gevaar van ketenafhankelijkheid

De rollen van de ambtenarij, de politiek en de uitvoering intrigeren hem. Rollen die soms door elkaar lopen of botsen; dat noemt hij de menselijke factor in het gebied tussen beleid en uitvoering. Hij licht toe: “Binnen Werk aan Uitvoering gaat het er vaak over dat we de uitvoering zo vroeg mogelijk moeten betrekken bij beleidsvoornemens. Eigenlijk zie je dat het altijd te laat gebeurt, en dan is er al een soort ketenafhankelijkheid (een verkeerde weg inslaan, waar men weer moeilijk van loskomt, red.) ontstaan. In een discussie op het departement is al geroepen: ‘Dit gaan we doen!’ Het staat wellicht al in het regeerakkoord. En dan komt er ineens een eigenwijze uitvoeder die zegt: ‘Sorry hoor, maar dat gaat niet zo makkelijk’. Dat menselijke element in het geheel, dat is heel moeilijk uit te schakelen. Daar gaat nog veel op mis.”

Meer algemeen zegt hij over de uitvoerbaarheid van beleid: “De politiek begrijpt meestal wat ze willen, maar niet hoe ze het moeten realiseren.” En dat levert de uitvoering dikwijls problemen op, ziet Van Ravestein. Daarvoor is rechtstreeks contact nodig tussen uitvoering en beleid. “Mensen moeten beseffen dat het tijd kost voordat je een nieuw proces hebt ingericht, zeker als er nieuwe ICT aan te pas komt.”

"De politiek begrijpt meestal wat ze willen, maar niet hoe ze het moeten realiseren.”

Beheerst vernieuwen

De uitvoering heeft er baat bij wanneer er meer geïnvesteerd wordt in de kwaliteit van de organisatie zelf. “Het staat of valt uiteindelijk met een competente organisatie, waar de legacy wordt bewaakt en de vernieuwing op een goede manier kan plaatsvinden.” ‘Beheerst vernieuwen’ noemt hij dat ideaalbeeld. Hij verwijst naar Ton Elias, die onlangs vertelde dat de salariëring van ICT-mensen bij de overheid nog altijd niet op peil is gebracht. Dat was destijds een aanbeveling van zijn ICT-onderzoekscommissie. Dat is voor Van Ravestein een gemiste kans. “Je moet de beste ICT’ers in dienst kunnen nemen. ICT’ers die óók kunnen werken met het bedrijfsleven. Bij de RDW ontwikkelden we onze eigen computerprogramma's altijd samen met adviseurs vanuit het bedrijfsleven. Omdat die andere capaciteiten meebrengen, die kun je benutten. Maar zorg wel dat je zelf aan het stuur blijft en weet wat je doet. Zoals Hans van Santen altijd zei: ‘Als het zover komt dat de ene ingehuurde kracht de andere ingehuurde kracht gaat aansturen, dan ben je verloren.’ Dus je moet zorgen dat die organisatie sterk is.”

Innovatie houdt scherp

Trots is Van Ravestein erop dat bij de RDW de ICT ‘zo geweldig goed draait’. Maar ook op het innovatieve van de RDW. Hij geeft een voorbeeld: “Dat wij als organisatie uit een klein land samen met onze Amerikaanse collega's het initiatief hadden voor een mobiele versie van het rijbewijs; dus het rijbewijs op de smartphone. Als je ziet hoe snel dat gaat. En dat de organisatie daar de impulsen aan kan geven door zoveel mensen aan te trekken met competenties die dát mogelijk maken… Dat vind ik een grote prestatie van de organisatie.”

“Sommigen noemden de RDW wel eens ‘cowboys’”, vertelt Van Ravestein. De dienst durft net dat stapje verder te zetten dan ze in het ‘Haagse’ zouden doen. Maar het Haagse is daar zelf ook bij gebaat, stelt hij. Zo heeft de RDW de Berichtenbox gebouwd. Dat is nu nog steeds, in een iets andere vorm, onderdeel van de gemeenschappelijke digitale infrastructuur van de overheid. De politiek is niet van het nemen van risico’s, ziet hij. En hij snapt de bezorgdheid, ook vanuit ervaringen zoals die met de Belastingdienst. Maar voor hem zijn innovaties belangrijk voor de kwaliteit van de organisatie. “Kijk, als je in de ICT alleen maar bezig bent met het bewaken van lampjes en kijken of alles goed gaat en blijft gaan, dan vertrekken de ICT’ers die meer willen naar andere organisaties. Om een organisatie goed te laten draaien en om de capaciteiten op peil te houden, moet je ook ambitieus zijn. Mensen projecten geven die ze leuk vinden en waar ze ook hun tanden in kunnen zetten. Dus dat werkt twee kanten op. Ik ben ervan overtuigd dat als je een behoudende koers vaart, dat je uiteindelijk achterop raakt. Dan word je één van de Nokia’s van deze wereld.”

Het overbrengen van die ambitie én het plezier dat daaruit voorkomt, was van meet af aan belangrijk voor Van Ravestein. Bijvoorbeeld bij het organiseren van de handelsmissies in zijn tijd bij de EVD, waar hij medewerkers aanspoorde om de ‘beste handelsmissies van Nederland’ op te zetten. “Ik zei: ‘Jullie zijn al tien jaar bezig op dat terrein. Dus ga je gang, doe het!’. En dat gaf een leuke sfeer. De ambitie om elke dag beter te worden. Om dat over te dragen op een organisatie is leuk, vooral als het aankomt.”

"Ik ben ervan overtuigd dat als je een behoudende koers vaart, dat je uiteindelijk achterop raakt. Dan word je één van de Nokia’s van deze wereld.”

‘Wees open’

Voor toekomstige leiders van uitvoeringsorganisaties heeft Van Ravestein drie belangrijke adviezen. “Uiteraard moet je goed weten wat de opdracht is. Als tweede: zorg dat je je ervan vergewist dat de eigenaar en de Raad van Toezicht hetzelfde denken over de organisatie als jij, dat daar geen verschil van mening in zit. Ten derde: wees transparant. Ga geen competentiegevechten aan, maar zorg dat iedereen weet waar je mee bezig bent, zodat niemand verrast wordt. En wees open over wat je tegenkomt. Wat dat betreft is de Stand van de Uitvoering heel belangrijk. Zorg dat je daar op een open manier met je departement of met de politiek over kunt spreken. En zorg ervoor, en daar is de Staat van de Uitvoering voor, dat je die discussie ook met de politiek krijgt.”