Mark Frequin
Introductie door de curator
Het debat over “de ambtenaar” kent een lange geschiedenis. Van volkomen ondergeschiktheid aan het gezag van “de staat” tot gelijkwaardige gesprekspartner van de politieke ambtsdrager en “tegenspreker”. Met als constante het “bijzondere karakter” van de ambtelijke dienst en de consequenties daarvan voor de grondrechten van ambtenaren en het benodigde vakmanschap binnen de overheidsdienst.
De tijdlijn in deze tentoonstelling begint met de discussies over de ambtelijke rechtspositie in het begin van de 19e eeuw en eindigt met de inwerkingtreding van de Ambtenarenwet 2017 per 1 januari 2020, de culminatie van de “normalisering” van de ambtelijke rechtspositie.
Deze online tentoonstelling, ontwikkeld onder supervisie en met inbreng van topambtenaar Mark Frequin, laat zien welke initiatieven rond dit dossier zijn genomen en wat er van die initiatieven terecht is gekomen. Interessant om kennis van te nemen vooral met het oog op de toekomst van het ambtelijk vakmanschap.
Ambtenaar in positie
Heeft de ambtenaar positie? De vraag welke positie de ambtenaar toekomt, is in Nederland al twee eeuwen in discussie. Het mooie van een terugblik als deze is dat bijvoorbeeld zichtbaar wordt dat er in die periode vooral veel aandacht is uitgegaan naar de rechtspositie van de ambtenaar.
Maar hoe bepalend is nu eigenlijk die rechtspositie voor de positie van de ambtenaar? Zou het niet meer moeten gaan om de betekenis die de ambtenaar heeft voor het functioneren van de overheid, voor het politieke bestuur en voor de steeds complexere uitdagingen waar de samenleving voor staat?
Als je in de tentoonstelling duikt en daar de door het ministerie van BZK uitgevoerde activiteiten bekijkt, valt nog iets anders op. Het gaat niet alleen vaak om rechtspositionele aangelegenheden. De houding van BZK is ook vrij consistent voornamelijk reactief en in een lager tempo dan je van een voor ambtenarenzaken verantwoordelijk ministerie zou mogen verwachten. Slechts bij hoge uitzondering pakt het ministerie een meer leidende en dwingende rol, zoals in 1995 met de oprichting van de Algemene Bestuursdienst en in 2002 toen de commissie Van Rijn met de verwachte arbeidsknelpunten in de collectieve sector aan de slag ging.
De laatste vijftien jaar ging het vooral over de vraag of de rechtspositie van eenzijdig publiekrechtelijk naar tweezijdig privaatrechtelijk moet worden. Inmiddels is het privaatrechtelijk geregeld. Maar is dit nu in historisch perspectief zo’n ingrijpende stap? Hoe zeer bijvoorbeeld ook het initiatief van het gedreven Kamerlid Koşer Kaya te waarderen is. Als je ver terugkijkt, is er vanaf de beginperiode van het koninkrijk een diffuus beeld; er wordt van verschillende juridische constructies gebruik gemaakt, soms privaatrechtelijk soms publiekrechtelijk. Na gedurende ongeveer honderd jaar discussiëren, komt daar pas in 1929 een einde aan: er komt een algemene regeling en wel een publiekrechtelijke: de Ambtenarenwet 1929. En sinds kort is die dus weer privaatrechtelijk, met nogmaals een Ambtenarenwet.
Bij de start van het Koninkrijk der Nederlanden is het duidelijk: ambtenaren staan in volledige dienst van het boven hen gestelde staatsgezag, in het bijzonder de Koning. De relatie wordt aanvankelijk gezien als een persoonlijke: de ambtenaar levert zich 'met huid en haar' uit. De Savornin Lohman vergelijkt de positie van de ambtenaar ten opzichte van de Staat met die van een leenman ten opzichte van zijn leenheer. In de literatuur wordt ook wel de vergelijking van de dienstbode met haar huisheer gebruikt. De keerzijde van deze totale ondergeschiktheid is een vergaande zorgplicht van de Staat ten opzichte van de ambtenaar. Voorzieningen in het levensonderhoud van de ambtenaar worden gezien als “staatsbelang”, niet zozeer als een tegenprestatie voor geleverde arbeid. De ambtenaar wordt voorzien in zijn levensonderhoud, inclusief al in een vroege fase sociale voorzieningen. Soms zelfs strikt toegesneden op de persoonlijke situatie. Uiteraard wordt de ambtenaar dan wel weer geacht daar tevreden mee te zijn! Al deze voorzieningen moesten borgen dat de ambtenaar op een professionele wijze zijn/haar rol kan vervullen. Uiteraard werd en wordt de ambtenaar geacht deskundigheid en kennis in te brengen.
Maar, wat betekent deze positionering voor de relatie ambtenaar – politiek bestuurder? Is het op grond van de noodzakelijk geachte deskundigheid voor de ambtenaar mogelijk om de politiek gezaghebber tegen te spreken, zonder het risico te lopen te worden ontslagen?
Blijkbaar niet, want bescherming tegen politieke willekeur is lang een toverwoord geweest in het kader van de rechtspositie van de ambtenaar. Deze redenering vindt je ook terug in het gedachtegoed van Max Weber, die vond dat de ambtenaar moest worden beschermd tegen de willekeur van de Vorst. Weber bepleitte een (neutrale) bureaucratie met duidelijke eigen waarden en hechtte veel belang aan de rationaliteit van kennis. Tegelijkertijd is gedacht dat de publiekrechtelijke rechtspositie en het daarin veronderstelde ‘niet zomaar kunnen ontslaan’ van ambtenaren, goede garanties bood voor ambtelijke tegenspraak. Eigenlijk een vreemde veronderstelling, want de publiekrechtelijke, eenzijdige aanstelling gaat sowieso uit van ongelijkwaardigheid van partijen en maakte het ontslaan van ambtenaren helemaal niet onmogelijk. Integendeel, de publiekrechtelijke rechtspositie kent heel wat verschillende ontslaggronden en een ambtelijk ontslag kent géén voorafgaande toetsing en heeft géén opschortende werking.
Al twee eeuwen gaat het in de kern over de balans tussen enerzijds ondergeschiktheid en anderzijds autonomie. En de slinger daartussen is al die tijd op zoek geweest naar de balans.
Maar, hoe juridisch interessant de discussie over de normalisering (van eenzijdige aanstelling naar tweezijdige overeenkomst) ook is geweest, van echte gelijkwaardigheid in de relatie ambtenaar – politiek bestuurder is volgens mij nooit sprake geweest.
Met de Oekaze Kok in 1998 is dat nog eens fijntjes vastgelegd. Aan de professionele autonomie van ambtenaren zijn grenzen, zeker in de relatie met de Kamer. Of zoals Roel Bekker dat in de tentoonstelling mooi verwoordt: Als op het Plein een kamerlid jou aanschiet en vraagt hoe laat het is, zal je voordat je die vraag beantwoordt, toch echt eerst even contact op moeten nemen met de afdeling voorlichting van je ministerie.
Hoe ingrijpend is dit nu geweest voor de doorontwikkeling van de ambtelijke professionaliteit, voor de positie van de ambtenaar? Zijn ambtenaren in de praktijk niet steeds voorzichtiger geworden? En, hoe kijken politiek bestuurders inmiddels naar deze ontwikkeling? Ik ben van mening dat het zeer wenselijk tegenspreken van politieke bestuurders te weinig plaatsvindt. En dat dat het imago van overheid, politici en ook ambtenaren niet ten goede komt.
Er mag van alles NIET. Het is heel interessant om te constateren dat er bitter weinig is vastgelegd over wat een goede ambtenaar WEL is of moet kunnen. In het kader van de behandeling van het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaar wordt de minister nog weer eens om een visie op ambtelijk vakmanschap gevraagd. De minister zegt dan een notitie toe over de mogelijkheden om kernwaarden van het ambtenaar zijn in een ambtelijk statuut vast te leggen. Maar uiteindelijk komt er niet meer dan een wat magere brief over dit onderwerp. Zie daarvoor ook de tentoonstelling.
De tentoonstelling begint overigens met het plaatje waarin de ambtenaar in een kooi zit en de burger staat ernaar te kijken. De kooi wordt gevormd door alle verwachtingen en beelden die er bestaan van de ambtenaar. Grotendeels als vanzelfsprekend aanwezig geacht: een ambtenaar moet toegewijd zijn aan de publieke zaak, professioneel zelfbewust en op moreel verantwoorde wijze invulling aan haar/zijn functie geven.
Ambtenaren zijn sinds dus 1 januari 2020 “normale werknemers”. Zij zijn zogezegd 'genormaliseerd'. En toch blijven zij blijkbaar bijzonder. Er is tenslotte nog steeds een Ambtenarenwet. Die kent overigens maar een paar artikelen, die vooral raken aan dat begrip integriteit, waarmee met name een aantal waarden en normen geborgd zouden moeten zijn. Geen belangenverstrengeling, beperking van vrijheid van meningsuiting en het, al genoemde, integer gedrag. Die artikelen en het gedachtegoed erachter zeggen natuurlijk iets over hoe naar de overheid, naar de ambtenaar wordt gekeken. Van overheidsdienaren wordt verwacht dat zij deugen! Om die reden leggen alle ambtenaren ook een eed of gelofte af waarin zij de zorgvuldigheid beloven die van hen wordt verwacht. Wat dan wel weer typisch Nederlands is, dat er enkele honderden van die ambtseden zijn. Elk overheidsorgaan heeft blijkbaar zijn eigen eed/gelofte nodig!
Ter afsluiting:
Natuurlijk heeft de overheidswerknemer recht op een goede rechtspositie en degelijke arbeidsvoorwaarden. En, natuurlijk is integriteit een belangrijke factor. De quote van minister Ien Dales: 'een beetje integer bestaat niet', heeft het onderwerp de afgelopen dertig jaar stevig op de agenda gehouden. En dat zal nog wel even zo blijven. Maar dat is niet genoeg! Elders zijn ontwikkelingen waarneembaar, waarbij het ambtelijk vakmanschap wordt vastgelegd in een statuut, in een code of in een wettelijke verordening hiervoor.
De discussie over het ambtelijk vakmanschap en het publiek leiderschap moet worden voortgezet. Er zijn nog geen duidelijke conclusies getrokken; de discussie is nog niet klaar. Met de toenemende politieke turbulentie is het volgens mij gewenst dat ook ambtenaren zelf meer duidelijkheid scheppen over hun eigen professionele autoriteit en de daarbij horende professionele autonomie. Als de politieke arena die duidelijkheid niet kan of wil scheppen, dan is het ook aan de ambtenaren om initiatief te nemen en dit bij voorkeur samen met die politieke arena op te lossen.
Juist in turbulente tijden is publiek leiderschap van ambtenaren gewenst. Misschien wel noodzakelijk. Het vraagt om zelfbewuste en zelfverzekerde ambtenaren, die kennis en deskundigheid inbrengen en niet te bang zijn om tegen te spreken. Het in positie zijn, waar ik aan het begin van dit verhaal over sprak, gaat wat mij betreft dus over meer dan alleen de rechtspositie. Het gaat ook over duiding van het vakmanschap, over wat het zijn van een goede ambtenaar inhoudt en welke voorwaarden daarvoor moeten worden vervuld.
Want, voor de toekomst van ons land zijn ambtenaren heel belangrijk en dat vraagt aandacht en actie. Immers, vrij naar Elsschot, tussen droom en daad staat het ambtelijk apparaat.
De tentoonstelling in 3 minuten
Voice-over tekst animatie “de ambtenaar”
In 1815 ontstaat het Koninkrijk der Nederlanden. Het staatsrechtelijk model vraagt nog heel wat denkwerk. Pas in 1848 is de eerste Grondwet een feit.
De “dienaren” van de overheid staan volledig in dienst van het boven hen gestelde staatsgezag. Over de aard van de relatie wordt in de literatuur druk geschreven: is het een overeenkomst, een verdrag of nog iets anders? De relatie wordt in elk geval gezien als een persoonlijke: de ambtenaar levert zich “met huid en haar” uit. De overheid is daarom verplicht in zijn levensonderhoud te voorzien, hem te onderhouden. En dat doet de overheid: sociale voorzieningen voor ambtenaren zijn er al snel.
De rechtspositie van ambtenaren blijft lang diffuus; de overheid is een bijzondere werkgever en de overheidswerknemer een bijzondere werknemer. Maar, voor werkzaamheden bij de overheid wordt ook gebruik gemaakt van de arbeidsovereenkomst.
Ondanks goede sociale voorzieningen voor ambtenaren, ontstaat er toch een sterke beweging voor een algemene regeling van hun rechtspositie. In het begin niet zo erg succesvol. Veel pogingen stranden in de Tweede Kamer.
In 1929 is de eerste Ambtenarenwet daar! Voor ambtenaren geen arbeidsovereenkomst op grond van instemming van werkgever en werknemer, maar een publiekrechtelijke aanstelling: de werkgever bepaalt eenzijdig de voorwaarden waaronder de ambtenaar zijn functie vervult.
Voor veel ambtenaren is de Ambtenarenwet 1929 een teleurstelling: de wet bevat vooral procesrecht en slechts een opdracht tot regelgeving aan de overheidswerkgevers.
De discussie over de “bijzondere positie” van ambtenaren en de bruikbaarheid van de arbeidsovereenkomst voor werknemers bij de overheid zal nog tientallen jaren doorgaan. Stap voor stap komen ambtenaren onder de private werknemersverzekeringen.
Vanaf de jaren ’80 leiden bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen ertoe dat de Rijksdienst zich bezint op zijn positie en taken. Ook het ambtenarenapparaat wordt onder de loep genomen. Na uitvoerige studie wordt gekozen voor een Algemene Bestuursdienst.
Langzamerhand veranderen de verhoudingen tussen politiek en ambtenaar. De ambtenaar wordt zichtbaar. Er wordt zelfs gesproken over “de vierde macht”. Maar, is er ruimte voor een echt gelijkwaardige verhouding tussen “overheidsdienaar” en overheidswerkgever? Kan de ambtenaar ook “tegenspreker” zijn?
Voorlopig gaat de discussie vooral over de positionering van ambtenaar en politiek-bestuurder ten opzichte van elkaar: de politiek houdt het primaat. In 1998 laat Wim Kok zijn oekaze het licht zien: ambtenaren mogen geen contact hebben met Kamerleden. Het “verbod" wordt daarna nog meermalen bevestigd.
In de jaren negentig krijgt, onder invloed van ingrijpende wijzigingen in de samenleving, een nieuw aspect van de positie van ambtenaren volop aandacht: integriteit en in het verlengde daarvan vakmanschap. De lezing van Ien Dales in 1992 maakt duidelijk “Een beetje integer kan niet”.
En niet alleen integriteit van de ambtenaar vraagt aandacht, ook over het vakmanschap wordt steeds meer gediscussieerd. Wat maakt een ambtenaar nu eigenlijk tot een goede ambtenaar?
In 2010 komen 2 Tweede Kamerleden met een initiatiefwet om de rechtspositie van ambtenaren gelijk te maken aan die van werknemers in de private sector: het Burgerlijk Wetboek moet van toepassing worden op ambtenaren. Het wetgevingsproces neemt jaren in beslag. Militairen, politie en rechters doen uiteindelijk niet mee.
Het merendeel van de ambtenaren krijgt een arbeidsovereenkomst en een echte cao. Maar, er blijft een Ambtenarenwet, waarin vooral integriteitsbepalingen zijn overgebleven: toch nog een bijzondere werknemer? Het vakmanschap heeft de wet niet gehaald.
Een normale werknemer, maar de discussie over het vakmanschap gaat door!
Meer weten over de rol en positie van de ambtenaar door de jaren heen ? Bekijk de online tentoonstelling.
Tijdlijn de ambtenaar voor 1962
Ambtenaren komen steeds meer in opstand tegen het ontbreken van een algemene regeling van hun rechtspositie en de maatschappelijke druk om daartoe te komen wordt steeds groter. In 1901 wordt de Rechtstoestandbond opgericht, die al snel 45.000 leden heeft. Er wordt ook een periodiek uitgegeven: “De Rechtstoestand. Maandblad van den Bond ter verkrijging eener wettelijke regeling van den Rechtstoestand der Burgerlijke Ambtenaren”. De bond gaat uiteindelijk in de jaren 20 aan onderlinge verdeeldheid ten onder, maar de vakbeweging wint in die periode sterk aan invloed. In de Staatscommissie Dresselhuys, ingesteld in 1917 onder druk van de Tweede Kamer, nemen leden van de arbeidersbeweging zitting.
De Staatscommissie levert een ontwerp van een Ambtenarenwet aan, dat in de Tweede Kamer wordt verworpen.
Documenten:
In 1929 komt er – eindelijk – een algemene regeling, de Ambtenarenwet 1929. De wet geeft een definitie: "ambtenaar is degene die is aangesteld in openbare dienst." Anders dan in de voorafgaande periode wordt de arbeidsovereenkomst expliciet uitgesloten: “Niet is ambtenaar … hij, met wien eene arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht is gesloten.” De wet bevat daarnaast vooral veel formeel recht. In Titel II een uitgebreide beschrijving van de rechtsmacht en de organisatie van de gerechten en het procederen in ambtenarenzaken. Voor deze opzet is gekozen omdat er veelvuldig gehamerd was op het risico op willekeur in de behandeling van ambtenaren door de politiek bestuurders. Pas in artikel 125 in Titel IV volgt de opdracht tot regelgeving aan de verschillende overheidswerkgevers, op het terrein van aanstelling, schorsing en ontslag, bezoldiging en wachtgeld, diensttijden en verlof en disciplinaire straffen. Er wordt, vooral ook uit financiële overwegingen, gekozen voor een gedecentraliseerd model, dat tot 2020 gehandhaafd blijft in de Ambtenarenwet.
Het materiële recht wordt zodoende vrijwel geheel aan de wetgevende macht onttrokken. Met name daardoor is er zeker sprake van teleurstelling over de wet.
Er blijft ook nog ruimte voor het gebruik van de arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht door de overheidswerkgever: het Arbeidsovereenkomstenbesluit 1931. Pas in 1995 zal dit Besluit worden ingetrokken.
Documenten:
Medewerkers van de Radbouduniversiteit onderzochten wat er op de diverse departementen in de oorlogsjaren aan nieuw beleid werd ontwikkeld dat ook na de bevrijding bleef bestaan. Onder de titel ‘dossier: de ambtenaar in oorlogstijd’ verscheen in Binnenlands bestuur hierover een negendelige artikelenreeks. Hier worden drie van die artikelen uitgelicht:
De discussie over de ambtelijke status blijft steeds weer oplaaien. In 1952 stelt de minister van Justitie de Staatscommissie Kranenburg in met de opdracht “een onderzoek in te stellen naar de redenen, welke er in het verleden toe hebben geleid, dat de rechtspositie van de ambtenaren werd gekenmerkt door een bijzondere status ….. (en) te adviseren omtrent de vraag of en in hoeverre thans naar de eisen van de openbare dienst en van het moderne ambtenaarschap als zodanig de rechtspositie van de ambtenaren in het algemeen en in haar onderdelen gekenmerkt dient te zijn door een bijzondere reglementering en …. tevens aandacht te schenken aan de rechtspositie van hen, die krachtens arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht in dienst zijn van de openbare lichamen “
De commissie levert een uitvoerig historisch verslag af en komt ten aanzien van het tweede deel van haar opdracht uiteindelijk tot de conclusie dat “juist bij de openbare dienst, omdat hier het openbaar belang meespreekt, een publiekrechtelijke eenzijdige regeling der arbeidsvoorwaarden, mits omgeven met al de waarborgen waarover het publiekrecht beschikt, noodzakelijk en aanvaardbaar is”. De Commissie wijst op het argument dat nog jarenlang een rol blijft spelen: het samenvallen van de overheid als wetgever en de overheid als werkgever.
De Commissie is van mening dat er voor arbeidscontractanten bij de overheid en ambtenaren niet een uiteindelijk nagenoeg gelijk complex van rechtspositieregelingen dient te worden opgebouwd. Dit impliceert dat er voor het gebruik van het privaatrechtelijk contract in de overheidsdienst maar zeer beperkte mogelijkheden zijn, zoals bijvoorbeeld voor tijdelijke werkzaamheden en personeel in dienst van overheidsbedrijven, omdat daar geen sprake is van overheidsdienst in strikte zin.
Opvallend zijn de passages in het rapport waar de Commissie aangeeft dat door het ontbreken van het stakingsrecht voor ambtenaren er bij de overheid geen sprake kan zijn van “normale” arbeidsverhoudingen.
Documenten:
Tijdlijn de ambtenaar 1962-1991
De bezoldiging van ambtenaren wordt voor het eerst centraal geregeld in het Bezoldigingsbesluit 1918. De salarisontwikkeling voor ambtenaren blijft daardoor achter bij het bedrijfsleven. Wel vindt soms enige vorm van compensatie plaats door het toekennen van toeslagen en verlaging van de pensioenbijdrage. Tijdens de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog voeren de kabinetten Drees een zogenaamde geleide loonpolitiek. De achterstand van de ambtenarensalarissen ten opzicht van de private sector blijft daardoor in stand. Begin jaren ’60 schaft het kabinet De Quay dit overheidsingrijpen af. Ervoor in de plaats kwam de vrije loonpolitiek. In 1961 werd voor ambtenaren de zogenaamde trendsystematiek ingevoerd. Sinds die tijd volgen ambtelijke salarissen de algemene loontrend. In 1962 vond een salarisherziening plaats waarbij de schaalsalarissen over de jaren 1962 – 1965 gefaseerd werden gedenivelleerd, de zogenaamde Toxopeusronden.
Documenten:
Nota inzake enkele hoofdpunten van het sociaal-economisch beleid in de naaste toekomst
Partijblad VVD over de wijziging van de ambtenarensalarissen
In de Pensioenwet 1922 zijn de grondslagen van het pensioenrecht voor ambtenaren neergelegd. De overheid zorgt als werkgever voor een pensioenvoorziening voor haar werknemers en vormt hiervoor een fonds. In de Algemene burgerlijke pensioenwet in 1965 krijgt het bestaande fonds “een eigentijds gezicht”, zo zegt de Memorie van Toelichting. Het fonds wordt ondergebracht in een zelfstandige rechtspersoon onder leiding van een directie. Het beheer van het fonds, de toepassing van de wet en het toezicht op de naleving van haar bepalingen berusten bij de directie van het fonds. De directie staat onder toezicht van een Raad van Toezicht die verantwoording schuldig is aan de minister van Binnenlandse Zaken, die de raad aanwijzingen kan geven met betrekking tot dit toezicht. De Raad is paritair samengesteld, waardoor groepen belanghebbenden via de vertegenwoordigende organisaties meer betrokken worden bij het pensioenbestuur.
Documenten:
In 1980 wordt het strafrechtelijk stakingsverbod voor ambtenaren ingetrokken (Stb. 1979, 693). Daarmee is staken voor ambtenaren nog niet rechtmatig. Pogingen om het stakingsrecht wettelijk te regelen – voor werknemers en in het verlengde daarvan voor ambtenaren – hebben vooralsnog geen resultaat. In de jurisprudentie wordt het stakingsrecht zodanig uitgewerkt dat de behoefte aan een wettelijke regeling afneemt. In 1986 bepaalt de Hoge Raad dat artikel 6, vierde lid, van het Europees Sociaal rechtstreekse werking heeft. Daarmee is het stakingsrecht ook voor ambtenaren een feit. En er wordt ook gebruik van gemaakt!
Documenten:
Sinds de jaren zestig is het streven de koopkracht van ambtenaren gelijke tred te laten houden met de welvaartsontwikkeling in de private sector. Enerzijds speelt daar de salarisontwikkeling een rol bij, maar ook de premieheffing in het kader van de sociale verzekeringswetgeving heeft effecten op de koopkracht. Als gevolg van de financieel-economische situatie treedt in 1981 voor particuliere werknemers een aanzienlijke verzwaring van het werknemersdeel in de sociale verzekeringspremies op. Om voor ambtenaren, voor wie een eigen sociaal zekerheidsregime geldt dat niet tot uitdrukking komt in het bruto-netto traject, is in 1981 het Inhoudingsbesluit overheidspersoneel 1981 tot stand gekomen. Door dit besluit wordt een aftrekpost in het bruto-netto traject voor ambtenaren geïntroduceerd ter grootte van de premiemutatie in de private sector. Deze aftrekpost krijgt in de Inhoudswet overheidspersoneel 1982 een wettelijke basis. Ambtenaren bewegen niet alleen mee met de private sector in de salarisontwikkeling, maar ook in de effecten van de sociale verzekeringswetgeving.
Document:
Memorie van toelichting Inhoudingswet overheidspersoneel 1982
De Commissie Vonhof adviseert over de hoofdstructuur van de rijksdienst en zijn feitelijke functioneren. De Commissie trekt stevige conclusies: de aandacht voor systematisch management is gering en de band tussen beleids- en beheersaspecten is zwak. De belangrijkste verstoringen zijn het gebrek aan aandacht voor organisatorische en managementaspecten van beleidsvoering en een geringe bestuurskracht. De Commissie adviseert de beleidscoördinatie naar een zo laag en informeel mogelijk niveau terug te drukken en de ontwikkeling van instrumenten voor de systematische besturing van de beleidsprocessen krachtig te stimuleren.
Document:
Deelrapport 6 Commissie Vonhoff: De politieke en ambtelijke top
Nederland verbood in 1903 ambtenarenstakingen. Het duurde tot 1980 voordat Nederland dat verbod introk, onder druk van Europese regelgeving. Daarna bleek al snel dat ambtenaren ook kunnen staken. Nadat minister Koos Rietkerk in 1983 de salarissen met 3,5% wilde verlagen, kwamen ze massaal in actie onder het motto ‘Boos op Koos’. In de herfst van 1983 ligt ons land twee maanden plat. De post wordt niet bezorgd, het huisvuil niet opgehaald en geen trein of tram rijdt op tijd. Ambtenaren voeren massaal actie tegen een dreigende salariskorting van 3,5%. De bonden zijn woedend, het kabinet onvermurwbaar, een compromis onvindbaar. Uiteindelijk is het de rechter die het verlossende woord spreekt.
Het televisieprogramma Andere Tijden maakte in 2004 een aflevering over de staking.
In de jaren ’90 laait de discussie over “normalisering van de ambtelijke rechtspositie” opnieuw en in alle hevigheid op. Bij de begrotingsbehandeling vraagt het CDA kamerlid Paulis dringend over te gaan tot het afschaffen van de Ambtenarenwet en daarmee te komen tot een gelijkschakeling van de rechtspositie van ambtenaren met de marktsector. Dales is van mening dat hiervoor nog een grondige studie noodzakelijk is, maar dat de normalisering van het arbeidsvoorwaardenoverleg daar niet op hoeft te wachten.
In 1990 geeft Dales haar visie op de normalisering van het arbeidsvoorwaardenoverleg. Zij maakt afspraken met de centrales van overheidspersoneel over een “Grand Design”, waarin opgenomen een normalisering van het arbeidsvoorwaardenoverleg, de pensioenrechten en de sociale zekerheid voor ambtenaren. De in 1989 al ingezette ontwikkeling in de richting van normalere arbeidsverhoudingen binnen de overheidssector wordt voortgezet. Er zal onderhandeld worden in 8 sectoren. Vooralsnog blijven de pensioen en sociale zekerheid centrale onderwerpen. Afstemming van het personeelsbeleid tussen de sectoren wordt absoluut noodzakelijk geacht. Essentieel in dit traject is de invoering van het overeenstemmingsvereiste in 1989.
Aanvankelijk vooral “normalisering” via de vormgeving van het arbeidsvoorwaardenoverleg en in de sfeer van de sociale verzekeringen.
Documenten:
Antwoord op vragen hr. Paulis inzake normalisering + antwoord MBZK
Tijdlijn de ambtenaar 1992-1999
In 1992 houdt Ien Dales op het VNG congres een lezing: Om de integriteit van het Openbaar Bestuur. Zij identificeert ontwikkelingen die tot waakzaamheid nopen, zoals het niet zo nauw nemen met democratische spelregels en oneigenlijke beïnvloeding van politieke besluitvorming en corruptie. Moraal van bestuurders en ambtenaren vragen aandacht en ook de politiek-ambtelijke verhoudingen. Het onderwerp integriteit staat voorgoed op de agenda! Deze aandacht is vooral noodzakelijk in verband met de veranderende maatschappelijk rol van het openbaar bestuur en de hoge eisen die de ministeriële verantwoordelijkheid stelt aan de kwaliteit van ambtenaren.
Documenten:
Lezing Dales: Om de integriteit van het openbaar bestuur
Beleidsnota De georganiseerde criminaliteit in Nederland
Vergroting van de bestuurskracht is in deze periode de belangrijkste doelstelling. Hiertoe worden verschillende processen in gang gezet: grote efficiency operatie, decentralisatie, vernieuwing van de bestuurlijke organisatie, normalisatie van de arbeidsverhoudingen. Hoofdlijnen zijn de versterking van het primaat van de politiek en verbetering van het openbaar bestuur.
Het overleg van Secretarissen Generaal analyseert de meest essentiële ontwikkelingen in de rijksdienst in het rapport “De organisatie en werkwijze van de rijksdienst”. Het constateert dat beleidsvraagstukken vragen om een integrale aanpak. De rijksdienst dient te worden teruggebracht tot zijn kerntaken, verzelfstandiging van uitvoerende diensten helpt daarbij. Samenwerking, teamwork en een projectmatige werkwijze zullen steeds meer opgang maken. Er moet een omslag gemaakt worden van statisch-functionele naar meer flexibele dienstgerichte organisaties.
Documenten:
In de begroting 1994 wordt in het kader van de in 1993 gestarte discussie over het functioneren van de rijksdienst o.a. gesproken over de oprichting van een algemene bestuursdienst en de normalisering van de arbeidsverhoudingen. Hiertoe moet de Algemene Bestuursdienst gestalte krijgen op het kruisvlak van de bestuurlijke, organisatorische en personele ontwikkelingen die zich in de rijksdienst manifesteren. In de Tweede Kamer blijkt in het kader van bestuurlijke vernieuwing dat er breed draagvlak is voor de verdere ontwikkeling van een ABD, vooral ook in verband met het doorbreken van verkokering binnen de rijksdienst. Het topmanagement vervult daarin een spilfunctie, met name in het kader van integraal management en faciliterend leiderschap.
De ontwikkeling van de ABD gaat hand in hand met de bestuurlijke en organisatorische vernieuwing van de rijksdienst.
Documenten:
Een ABD in het vizier. Plannen tot oprichting ABD
Binnen het uitgangspunt van harmonisatie van de arbeidsverhoudingen past het streven om het ambtenarenpensioenfonds ABP te onttrekken aan de directie invloedssfeer van de Staat. Op 1 januari 1996 is het zover. Vanaf die datum bestaat de Stichting Pensioenfonds ABP, die als regulier bedrijfstakpensioenfonds onder de Pensioenen spaarfondsenwet valt. Als gevolg van deze privatisering is het beheer van het fonds, met name de premiestelling en het beleggingsbeleid in handen gekomen van een paritair ingesteld bestuur, waarover heb kabinet geen rechtstreekse zeggenschap meer heeft. Van de in totaal zes door de sectorwerkgevers voor te dragen bestuurders draagt het kabinet er drie voor.
Document:
Sinds het begin van de jaren 90 is de aandacht voor de integriteit van de openbare sector sterk toegenomen. Een aantal taken en werkzaamheden van de overheid wordt aangemerkt als potentieel integriteitsgevoelig. Corruptie en fraude vormen de sleutelwoorden als het gaat om inbreuken op de integriteit. In 1996 toetst de Algemene Rekenkamer de stand van zaken: welk beleid is ontwikkeld ter voorkoming van aantasting van integriteit? De ARK onderzocht met name het beleid t.a.v. nevenfuncties, aanmelden van geschenken, de handelwijze bij aanwijzingen voor fraude en corruptie, de aanwezigheid van vertrouwenspersonen en functieroulatiebeleid.
De ministeries opereren onafhankelijk van elkaar en er zijn grote verschillen in uitwerking en handhaving. 5 van de 10 ministeries hebben een richtlijn voor het melden van nevenwerkzaamheden; registratie komt echter nauwelijks voor. Normstelling voor het aannemen van geschenken divergeert, nergens wordt de nullijn gehanteerd. Functieroulatie wordt alleen bij de Belastingdienst gezien in het licht van mogelijke belangenverstrengeling. De helft van de ministeries geeft aan geen behoefte hebben aan een vertrouwenspersoon integriteit.
Naar aanleiding van het rapport dringt de Tweede Kamer aan op ontwikkeling van preventief beleid door alle ministeries. De minister handhaaft het uitgangspunt dat de ministeries zelf verantwoordelijk zijn en wijst vooral op de cultuuraspecten van integriteitsbeleid.
Documenten:
De beweging naar een marktconform regime ten aanzien van sociale zekerheid is al jaren aan de gang. Het wetsvoorstel WOO kan daarom beschouwd worden als onderdeel van het lopende proces van normalisering, constateert de Raad voor het Overheidspersoneel. Maar het daadwerkelijk onder de werknemersverzekeringen brengen is uitvoeringstechnisch een ingrijpend en gecompliceerd proces. De uitvoeringsorganisatie USZO moet voldoen aan de eisen die ook gelden voor de uitvoeringsorganisaties in de marktsector. Het financieringsregime voor de wettelijke werknemersverzekering dient zowel op de marktsector als de overheidssector van toepassing te zijn. Op 1 januari 1998 vallen het overheidspersoneel en de overheidswerkgevers onder de werking van de WAO en Pemba.
De normalisering weer een stapje verder. Maar het is nog niet genoeg. Op 3 november 1997 dient het Tweede Kamerlid Zijlstra een motie in en “verzoekt de regering na te gaan onder welke voorwaarde de ambtelijke status afgeschaft kan worden”.
Documenten:
ROP advies inzake wetsvoorstel Overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen
Brief Minister BZK inzake de Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen
Sinds 1987 ontwikkelt zich het proces van normalisering van de arbeidsverhoudingen bij de overheid. Er zijn al heel wat stappen gezet, toch acht het kabinet het niet wenselijk overheidsbreed over te gaan tot het afschaffen de ambtelijke status. Deze term heeft – ten onrechte - een sterke emotionele lading. In feite gaat het om de ambtelijke hoedanigheid, waarbij in de rechtspositie tot uitdrukking komt dat de overheid een bijzondere werkgever is, door haar dubbele rol als bestuurder en hoeder van het algemeen belang én als werkgever. En dat zij daardoor van haar werknemers dingen vergt die in een privaatrechtelijke arbeidsrelatie niet, of in mindere mate voorkomen. De teneur is dat afschaffing van de ambtelijke status mogelijk is maar dat het de nodige voorzieningen vergt om de kwaliteit van het overheidshandelen te behouden. Conclusie: het “natuurlijke” moment voor afschaffing van de ambtelijke status is nog niet aangebroken.
Document:
Al sinds de jaren zeventig zijn er "Aanwijzingen" voor de contacten tussen de Kamers en ambtenaren. In 1998 publiceert de Minister President (Kok) vernieuwde aanwijzingen waarin de ministeriële verantwoordelijkheid sterk wordt benadrukt. Ambtenaren kunnen slechts met instemming van de minister de Kamers, derden en journalisten informeren en daarbij slechts feitelijke informatie verschaffen. ”De minister is verantwoordelijk, niet zijn ambtenaren.” In latere jaren (2010 – 2011) dringt de Kamer aan op meer ontspanning in de relatie tussen kamerleden en ambtenaren. Het kabinet onderschrijft deze wens maar handhaaft de Aanwijzingen als uitgangspunt voor de contacten tussen ambtenaren en Kamerleden.
Documenten:
Brief MP Rutte inzake vragen van leden aan bestuursondersteunende ambtenaren van ministeries
Interview Jan Willem Weck
Na een lange carrière bij het ministerie van Economische zaken (1976-1991), werd Jan Willem Weck directeur-generaal bij Verkeer en Waterstaat (1991-2001) op twee verschillende terreinen. Hij heeft zijn ambtelijke loopbaan afgesloten als directeur-generaal Algemene Bestuursdienst (2001– 2011) en heeft daar veel ontwikkelingen in gang gezet.
Bekijk hieronder de video met hoogtepunten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
(Beeldtekst: Interview met Jan Willem Weck. Directeur-generaal ABD in de periode 2001-2011. door: Mark Frequin, december 2019:)
Maar fijn dat we met jou een gesprek kunnen voeren over de ervaring die je in die periode hebt gehad met de Algemene Bestuursdienst.
Ik weet niet of... Hoelang bestond de Algemene Bestuursdienst al toen jij begon?
Euhm...
Mijn voorgangster, Benita, niet alleen de voorgangster maar zij is ook degene die uiteindelijk de ABD heeft opgericht.
Euhm...
Wat een enorme prestatie was, moet ik je zeggen maar daar komen we misschien straks nog wel op terug.
Die is in 1995 begonnen. Dus vijfenhalf, zes jaar.
(Beeldtekst: Wat trof je aan?)
Toen ik na vijf jaar van bouwen het aantrof dan zie je dat het een aantal mooie componenten bevat.
Een component in de sfeer van proberen het totaal van de rijksdienst tot een eenheid te krijgen.
Een component in de sfeer van mobiliteitsbevordering.
Euhm Maar ik moet je toch aangeven dat er nog een hele hoop andere onderdelen pas later aan toegevoegd zijn en het vervolgens volwassen gemaakt hebben.
Dus zonder enig negatief oordeel over die eerste vijf jaar het heeft nog een hoop extra activiteiten nodig gehad om het een afgerond, afgerond is niet het goede woord maar om het meer een volwassen karakter te laten krijgen.
(Beeldtekst: Verkokering als aanleiding?)
Ik weet niet of het toen verkokering heette maar het was in ieder geval wel duidelijk dat elk departement zeker op het gebied van hrm, dus op het gebied van personeelsbeleid op het gebied van selecteren van leidinggevenden op het gebied van werven daarvan, een eigen mandaat had, dat is één.
Maar tegelijkertijd in belangrijke mate daar een eigen praktijk op had en er dus in de sfeer van management development-beleid of talent management, of hoe je het ook zou moeten noemen of verantwoord en gestructureerd personeelsbeleid voor de top dat daar een grote behoefte was om te kijken of je die activiteiten niet met elkaar zou kunnen verbinden.
En niet alleen die activiteiten want die activiteiten zouden dan tegelijkertijd ervoor kunnen zorgen dat er een soort esprit de corps zou kunnen ontstaan.
Dat heeft vrij lang geduurd, maar als je uiteindelijk kijkt naar de verschillende fasen waarin de ABD zich heeft ontwikkeld dan is voor mij duidelijk dat dat een hele sterke opbrengst is geweest in die tien, vijftien, twintig jaar waarin we daarmee bezig zijn geweest.
(Beeldtekst: De betekenis van een esprit de corps.)
Een van de effecten is dat op het moment dat de rijksdienst geconfronteerd wordt met problemen en niet alleen de rijksdienst maar het kabinet of de maatschappij geconfronteerd wordt met problemen die sterk overstijgend zijn ten opzichte van de silo's zoals we die organisatorisch hebben vastgesteld toentertijd en nu nog steeds op een aantal punten.
Dan is het van heel groot belang dat degene die daar leiding aan geven zicht hebben op de wijze waarop de verschillende silo's of de verschillende departementen of de verschillende onderdelen daarvan onderling met elkaar zouden moeten opereren.
En tegelijkertijd doordat je via een aantal mechanismes goed op de hoogte bent van hoe de collega's, jouw collega's in die andere eenheden en de andere units hoe die opereren, hoe die persoonlijk opereren, wat hun drijfveren zijn.
Als je in die sfeer een betere verbinding tot stand brengt ontstaat er op den duur een esprit de corps.
En er zijn nogal wat voorbeelden waarin je kunt zien dat de initiatieven die genomen zijn door bijvoorbeeld de sg's en de wijze waarop het SGO, het SG-Overleg, zich heeft ontwikkeld dan is dat natuurlijk op basis van goede initiatieven van personen geweest.
Maar tegelijkertijd ook: ze konden elkaar vinden omdat ze elkaar veel beter kenden en veel beter het idee hadden van, het gevoel hadden we horen bij het totaal van het Rijk in plaats van wij van Financiën, wij van VROM of wij van Economische Zaken.
(Beeldtekst: Mobiliteit als middel?)
In de periode dat ik het zelf heb mogen overnemen, bleek dat een van de sterk, in die eerste fase sterk benadrukte instrumenten mobiliteit was.
Dat was een van de duidelijke KPI's waarop gescoord en ook verantwoord werd.
Dat kun je ook wel verklaren uit de periode waaruit we kwamen het punt waar ik het net over had, het silo-gebeuren.
En toen we dus met elkaar constateerden dat zo'n beetje de gemiddelde verblijftijd van de topleiding tussen de drieënhalf en vier jaar lag is daar, terecht, door ons van gezegd: Pas op dat dat niet te ver doorschiet.
(Beeldtekst: De eerste shared service?)
Je trof een indrukwekkende voorbereiding, over de eerste periode, aan die Benita Plesch zowel gestart heeft als ook vormgegeven.
Ja, want er was natuurlijk een hoop weerstand bij de sg's en de ministers die een belangrijke bevoegdheid moesten prijsgeven.
Het is, denk ik, ik weet het niet zeker, ik weet niet of jij denk ik ook een van de eerste shared services die ingericht is, toen.
(Beeldtekst: Management-development.)
Kijk, wat Benita heeft gedaan is een structuur en een aantal bevoegdheden in te stellen ABD, toe laten bedelen. Dat is geen mooi Nederlands, wat ik nu zeg.
Maar dat heeft ze goed gedaan.
Vervolgens heeft ze een soort algemene taal ontwikkeld om ervoor te zorgen dat de twaalf departementen, over dezelfde begrippen.
Dat is op zich niet onbelangrijk als je zo'n groot traject in gang zet.
Het element van de persoonlijke ontwikkeling het proberen verder met trainingen met loopbaanpaden, met strategisch management development een aantal extra elementen toe te voegen aan de bedoeling van de ABD namelijk zorgen dat je gestructureerd bezig bent met de kwaliteit van de top van je organisatie.
Die hebben we met elkaar kunnen toevoegen.
(Beeldtekst: ...en het kandidatenprogramma.)
We hebben ook doorgedacht als je keek naar de demografische opbouw van de leiding die onder de ABD viel hebben we doorgedacht over: komen we daar wel goed mee uit op de langere termijn? Wat zou je daarvoor moeten organiseren om te zorgen dat we ook voor de toekomst dezelfde kwaliteit of een betere kwaliteit nog zouden kunnen realiseren?
Dat heeft geleid tot een kandidatenprogramma dat, euhm, kan ik zeggen, door Jacques Mulders zeer succesvol is georganiseerd en nog steeds goede elementen kent om ervoor te zorgen dat we in de toekomst het spul op dezelfde kwaliteit of hogere kwaliteit kunnen organiseren.
(Beeldtekst: Zichtbaarheid in relatie tot parlement.)
Een bekende discussie die ook door collega's van jou en van mij sterk bevorderd is, en die ik met alle passie onderschrijf is dat de zichtbaarheid van de ambtenaren een stuk groter zou mogen zijn ook in relatie naar bijvoorbeeld toezichthoudende organen zoals een parlement of andere gremia die aan de orde zijn.
Dat is weinig gerealiseerd.
-Ja, ik denk dat...
Ik bedoel: jij overziet die tien jaar.
Maar in die tien jaar en ook erna is dat afgenomen niet toegenomen.
-Ja. Correct.
Tijdlijn de ambtenaar 2000-2009
De regering en de Kamer debatteren over het overheidsoptreden naar aanleiding van de parlementaire enquete Vliegramp Bijlmermeer en de nota “Vertrouwen in verantwoordelijkheid”. Wat verstaan burgers onder kwaliteit van het overheidsoptreden en hoe ervaren ze dat? De om advies gevraagde Raad voor het Openbaar bestuur houdt in haar advies “Helder als glas” een pleidooi voor een burgergericht kwaliteitsconcept. Duidelijkheid en daarmee verbonden aanspreekbaarheid en verantwoordelijkheid, zou leidraad moeten zijn bij het denken over inrichting en functioneren van het openbaar bestuur. Het kabinet zet de lijn van de nota “Vertrouwen in verantwoordelijkheid” door.
Documenten:
Rapport vertrouwen in verantwoordelijkheid
Advies Raad voor het openbaar bestuur: “Zo helder als glas”
Brief aanbieding rapporten die dynamiek van overheidsfunctioneren schetsen
De arbeidsmarktknelpunten nemen onder het kabinet Kok II sterk toe. Vooral in de collectieve sector zijn de problemen groot; de maatschappelijke gevolgen van een tekort aan arbeidskrachten in de publieke sector kunnen niet onbeantwoord blijven. Het kabinet stelt extra middelen ter beschikking ter grootte van 1,8 miljard in 2003. Er wordt gewerkt aan het vergroten van de attractiviteit van de sector, maatregelen ter bevordering van de instoom van nieuwe medewerkers, de verhoging van de inzet van personeel en het beperken van de uitstroom.
Document:
Rapport Commissie van Rijn: De arbeidsmarkt in de collectieve sector
Het kabinet richt haar aandacht op het bijzondere karakter van de openbare dienst en de daaruit voortvloeiende normen en waarden voor de ambtenaar. Het democratisch en rechtsstatelijk besef en het integriteitsbesef worden nog eens scherp benadrukt als elementen van de ambtelijke verantwoordelijkheid. Ambtenaren dienen zich bewust te zijn van de aan hun vak verbonden eisen. Deze ontwikkeling en het streven om te komen tot verdere opwaardering van de huidige overheidsorganisatie, zijn aanleiding tot verankering van deze beginselen in de cultuur van overheidsorganisaties. Een betrouwbare overheid vereist een volstrekt integere organisatie. Het kabinet meent dat gedragscodes een belangrijk instrument zijn voor cultuurverandering. De code als een actief en “levend” instrument.
Documenten:
Memorie van Toelichting wijziging Ambtenarenwet i.v.m. goed ambtelijk handelen
Advies Raad van State over wijziging Ambtenarenwet i.v.m. goed ambtelijk handelen
Advies Raad voor het overheidspersoneelsbeleid over integriteitsbepalingen in Ambtenarenwet
De Adviescommissie Rechtspositie Politieke Ambtsdragers is op 11 december 2002 geïnstalleerd en bracht zeven adviezen uit.
In het eerste advies Over dienen en verdienen (2004) deed de commissie op verzoek van het toenmalig kabinet voorstellen met betrekking tot de rechtspositie van politieke ambtsdragers. Verder werd ingegaan op de beloningspositie van de politieke en ambtelijke top in de sector Rijk in vergelijking met relevante deelarbeidsmarkten. Naar aanleiding van haar bevindingen adviseerde de commissie om het salaris van de minister weer het hoogste salaris in de publieke sector te laten zijn. Het huidige salarisniveau van de minister zou daartoe met 30% moeten worden verhoogd. De commissie adviseerde verder om voor de bezoldiging van topfunctionarissen bij onder ministeries ressorterende diensten en publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen (ZBO's) een salarismaximum te hanteren op het niveau van het ministerssalaris. Afwijken daarvan zou volgens de commissie slechts mogelijk moeten zijn met instemming van de ministerraad.
Een compleet overzicht van alle adviezen is te vinden op de website over de Wet normering topinkomens.
Document:
Bij de behandeling van de begroting van Sociale Zaken, waar de wijziging van het ontslagrecht aan de orde is, dient Fatma Koşer Kaya een motie in met de suggestie het private ontslagrecht van toepassing te verklaren op ambtenaren. Aan de motie wordt echter een veel bredere interpretatie gegeven. Het gaat niet alleen om het ontslagrecht maar in feite wordt weer aandacht gevraagd voor gelijktrekken van de ambtelijke en privaatrechtelijke rechtspositie.
Document:
Motie Koşer Kaya i.v.m. toepasselijkheid ontslagrecht op ambtenaren
Sinds het begin van de jaren tachtig zijn het ambtenarenrecht en het civiele arbeidsrecht steeds meer naar elkaar toe gegroeid. De meningen en adviezen over deze ontwikkelingen lopen sterk uiteen. Het kabinet beschouwt, ondanks soms duidelijke adviezen, de ongelijkheid in de rechtspositie als een terechte ongelijkheid. “Adviezen worden niet uitgebracht om voor te schrijven wat het kabinet moet doen”. De arbeidsverhouding is een publiekrechtelijke aangelegenheid, ter bescherming van het publieke belang. Hoewel harmonisatie of modernisering van het ambtenarenrecht wel nastrevenswaardig is. Bij de ambtenaren zelf leeft veel weerstand tegen een verdergaande normalisatie.
Documenten:
Rapport werkgroep Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel
ROP advies inzake normalisatie
SGO brief “In dienst van het Rijk. Naar een volgende fase van vernieuwing van de rijksdienst"
Per 1 maart 2006 zijn overheidsorganisaties verplicht een integriteitsbeleid te voeren en als onderdeel daarvan een gedragscode te hebben. De modelgedragscode is vooral een sectoraal toetsingskader. In gesprekken over integriteit in het openbaar bestuur wordt snel gedacht aan fraude en corruptie. Maar integriteit gaat over veel meer. Integriteit is een kwaliteitskenmerk voor het functioneren van personen en organisaties. Het geeft niet alleen de mate van onkreukbaarheid en betrouwbaarheid aan, maar is ook een maatstaf of iemand zich in zijn handelen laat leiden door de normen en waarden die kenmerkend zijn voor goed ambtenaarschap. Essentieel zijn de vaak abstracte waarden, het ethisch kader dat ten grondslag ligt aan het werken binnen de overheid en de openheid van de cultuur. Onpartijdigheid, betrouwbaarheid, zorgvuldigheid, dienstbaarheid en respectvolle bejegening en last but not least professionaliteit en morele verantwoordelijkheid.
Document:
Bij de kabinetsformatie in 2007 is bezuiniging en krimp van het ambtenarenapparaat “hot”. Het SGO wil de in haar notitie “In dienst van het Rijk” ingezette vernieuwing” graag doorzetten, gecombineerd met een reductie van circa 20% van het ambtenarenapparaat. Is dat een haalbare kaart? De verdieping van het integriteitsbeleid in de richting van professionaliteit en vakmanschap gaat gestaag door. Van voorgeschreven gedrag naar beroepscodes, gebaseerd op kernwaarden. Een goede ambtenaar is toegewijd aan de publieke zaak, professioneel zelfbewust en geeft op moreel en professioneel verantwoorde wijze invulling aan zijn functie.
Documenten:
SGO-notitie “De verkokering voorbij”. Advies aan de formateur
Adviesaanvraag aan ROP over beroepscodes ambtenaren
Brief aanbieding rapporten inzake integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie
Naar aanleiding van de motie Koser Kaya gaat het gesprek nog steeds door. Ook in 2008 blijft het kabinet expliciet bij haar standpunt dat een algeheel afschaffen van de ambtelijke status niet wenselijk is: de bijzondere positie van de overheidswerkgever heeft gevolgen voor de positie van de overheidswerknemer. Ondanks ingrijpende stappen die al gezet zijn, wil het kabinet voorkomen dat er een verbrokkeld geheel aan arbeidsvoorwaarden voor de overheid zal ontstaan en de coördinatiemogelijkheden behouden. Verschillen met de private sector blijven bestaan, ongeacht of de werkgever aanstellingen verleent of arbeidsovereenkomsten sluit. Zoals: openbaarmaking van topinkomens, integriteitsregels en inbreuk op grondrechten. Het toekomstbeeld van een themagestuurde, mensgerichte organisatie staat fier overeind. En daar horen bij: leiderschap, medewerkerschap, en talentmanagement. Medewerkers in de rijksdienst hebben ruimte om hun vakmanschap te beoefenen!
Documenten:
Interview Martin van Rijn
Martin van Rijn doorliep een ambtelijke loopbaan, die hem na een start bij het ministerie van EZ in topfuncties bracht bij eerst het ministerie van VROM en daarna bij Binnenlandse Zaken en VWS. Bij Binnenlandse Zaken was hij directeur-generaal Management en Personeelsbeleid van 2000 – 2003. Na een periode (2008 – 2012) als voorzitter van de Raad van Bestuur van PGGM werd hij staatssecretaris van VWS. Momenteel is hij voorzitter van de Raad van Bestuur van de Reinier Haga Groep.
Bekijk hieronder de video met hoogtepunten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
Was er een reden om commissie van Rijn in te stellen?
Ja, er was een algemeen gevoel dat de kwaliteit en kunde van de collectieve sector
een impuls nodig had.
Komende uit een periode waarin niet zoveel geld beschikbaar was voor de collectieve sector, om het even simpel te zeggen. En daar het gevoel uit voortvloeide van: ‘zijn we als collectieve werkgever wel aantrekkelijk genoeg voor jonge mensen, voor mensen met deskundigheid, om bij de overheid te willen werken?
En houden we ze dan voldoende binnen? En belonen we ze dan wel voldoende?’
Met als onderligger dat er ook een beloningsachterstand was ontstaan.
Dus het zat eigenlijk op twee discussies, enerzijds van ‘klopt die beloning nog wel?’ gelet op de economische ontwikkeling en de relatie naar de marktsector, aan de ene kant, aan de andere kant een meer inhoudelijk debat ‘wat is de kwaliteit van de Rijksdienst en zijn we aantrekkelijk genoeg?
En hoe zit het naar de toekomst toe?’ Dat waren ook de twee elementen in het rapport.
Enerzijds geld, belonen, en anderzijds vernieuwing Rijksdienst.
Was er een acute aanleiding, omdat er ook een tekort aan medewerkers van de overheid was of zou aankomen?
Zou aankomen. Een beetje analyse van leeftijdsbestand en ‘hoe zit het nou precies, zijn we wel aantrekkelijk genoeg?’
En ook wel kwaliteit van dienstverlening, modernisering.
Ik zag bijvoorbeeld dat directeuren van basisscholen of mensen in de zorg daar in het bijzonder aandacht kregen, omdat er een potentieel tekort zou komen.
Ja, het grappige is, het was een beetje zwaan-kleef-aan, want het begon meer over de beloningsachterstanden en dan zeggen ze “ja, maar ik herinner me wel een discussie van ‘maar bij onze zaken gaat het toch niet over de zorg, over defensie of over de politie’?”
Maar toen de discussie kwam van ‘ja, maar die beloningsachterstanden spelen bij ons ook en dat zou weleens een traject kunnen zijn wat we ook kunnen agenderen‘, toen was de behoefte bij andere departementen om mee te doen wat groter.
Want er was al zicht op een pot met geld?
Nee, die was er toen nog niet. Er was wel een algemeen gevoel van ‘nou, daar moet misschien wat’, maar dat was nog niet afgebakend.
Als we het goed zagen bij het verzamelen van alle materialen, is het de eerste en de laatste keer geweest dat al die partijen bij elkaar zijn geweest. En geld is dan een handig middel.
Volgens mij is het een beetje een afweging, want ik denk dat elk departement dit probleem herkendeen daarmee aan het worstelen was, in cao-besprekingen of in begroting-besprekingen. En iedereen had oorspronkelijk zoiets van ‘die zaken doen we zelf’, maar toen er een soort collectieve actie ontstond of een algemeen gevoel bij het kabinet van ‘hoe zit het eigenlijk met de collectieve sector?’, toen begon iedereen aan te haken.
Het had dus twee poten. De beloning, en dat was een achterstand ten opzichte van de marktsector. En dat was al in de loop van de jaren daarvoor.
Ja. Er waren ook staartjes gemaakt, en kun je in de grafieken zien. Het eerste deel van het rapport was ook een analyse van ‘hoe staat de collectieve sector er eigenlijk voor?’
Gewoon qua leeftijdsopbouw, qua aantrekkelijkheid, qua beloning, en daar kwam uit: er zijn wel beloningsverschillen waar we wat mee moeten.
Want er was een causaal verband tussen de beloning en de aantrekkelijkheid van de sector?
Dat is natuurlijk een veronderstelling. In mijn ogen is beloning een onderdeel, maar niet hét onderdeel. De aantrekkelijkheid van werken bij de overheid is natuurlijk aan de ene kant de psychologie van werken aan de publieke zaken, daar trek je
ook bepaalde mensen mee aan. Maar als je dat niet voldoende beloont, dan heb je ook al de kans dat het in die zin al onaantrekkelijk wordt en dat mensen dan ook minder snel gaan kiezen.
Het is een voorwaarde, maar geen garantie. - Nee.
En aantrekkelijkheid, merkte je ook omdat er een vergrijzing was, of dat er weinig instroom zat of dat er concurrentie met de markt ontstond?
Vergrijzing was, er een tijd geen instroom was geweest, zodat je ook een soort dip had in het personeelbestand.
Dat was een bewuste daad van de overheid.
Zeker, maar daarmee was wel de consequentie ‘wat betekent dat nou eigenlijk, wat zijn de effecten op het personeelsbestand en hoe aantrekkelijk zijn we dan naar de toekomst eigenlijk?’
Dat een verhoogde inspanning nodig is, gelet op de dip die er was gekomen door bezuinigingen.
Eigenlijk actief beleid.
En die andere poot was de kwaliteit?
Ja, nadenken over ‘is de Rijksdienst modern genoeg, opereren we wel voldoende als concern?
Hoe zit het eigenlijk met onze arbeidsmarkt capaciteiten, zijn onze campagnes wel voldoende, bieden we mensen voldoende opleidingsmogelijkheden, voldoende switchmogelijkheden, wat zijn überhaupt loopbaanmogelijkheden binnen het Rijk?’
Ik herinner me dat één van de eerste dingen arbeidsmarktcampagne was, nieuwe spotjes voor Werken bij de Overheid en dan niet zozeer als departement, maar meer ook als geheel.
Dat was ook wel heel bijzonder. Het was een hele wedstrijd of alle departementen daaraan mee wilden doen. Hoe kun je nou één campagne voor ‘Werken bij het Rijk’ maken?
Toen is daaruit de campagne gekomen die heet ‘Werken bij het Rijk’. Het punt was dat je aangaf dat je bij de overheid altijd met dilemma’s zit, een afweging van belangen.
Dat was een beetje de trigger.
En het grappige was, die campagne had natuurlijk een effect op de arbeidsmarkt, maar had nog veel meer effect intern, dat mensen thuis lieten zien: kijk, daar werk ik.
Dat doet papa. - Ja, zo.
Ik vond het uiteindelijk precies de kern pakken van wat je doet als je bij de overheid, ongeacht in welke sector, je werkt.
Maar, even over de kwaliteit, het was veel meer ook ‘hoe kun je het imago verbeteren en de aantrekkelijkheid vergroten?’, dan dat het echt ging over ‘hoe werken we bij de overheid?’
Ja, maar met name in deel 2, waar in mijn ogen uiteindelijk te weinig aandacht aan besteed is, want het is natuurlijk veel makkelijker om te zeggen “We doen wat aan geld.” en dat andere is natuurlijk moeilijker. - Ja, daar zoek ik naar.
Daar zaten wel analyses bij in de zin van ‘jongens, hebben we nou voldoende IT middelen, hebben we allemaal een beetje goed, snel, doelmatig kunnen werken?
Hoe zit het eigenlijk met de politiek-ambtelijke verhoudingen? Zijn de ambtenaren vrolijk genoeg, ben je goed in je advisering? Wat zijn eigenlijk de kwaliteiten van een ambtenaar?’
Die competentie-discussie was er ook.
Ik heb door het rapport geprobeerd te bladeren.
Ik vond de beloningskant iets zichtbaarder dan dit tweede deel.
Zeer. Ik heb altijd zelf de vrees gehad ‘o jee, als dit in de politiek arena komt, dan zul je zien dat je met de instrumenten die je heel snel kan doen, namelijk we geven wat geld en dan klaar’, terwijl het andere natuurlijk bloed, zweet en tranen kost en een lange adem om dat voor elkaar te krijgen.
Interview Roel Bekker
Roel Bekker bekleedde sinds 1970 diverse ambtelijke functies bij het ministerie van VROM. Van 1992 – 1998 was hij senior partner bij “Twijnstra Gudde Management Consultants” om vervolgens weer terug te keren bij de rijksdienst als SG bij VWS. Na 2007 heeft hij zich op verschillende manieren beziggehouden met de ontwikkelingen bij de overheid, als SG Vernieuwing Rijksdienst (2007-2011) en als hoogleraar “arbeidsverhoudingen” (Albeda leerstoel van 2007-2014).
Bekijk hieronder de video met hoogtepunten uit het gesprek. De volledige versie van het interview is hier te bekijken.
Ambtenaren zijn werknemers van de overheid. De overheid speelt een vitale rol in de maatschappij, is ook groot, omvangrijk.
Er werken veel mensen bij de overheid, die allemaal tamelijk unieke werkzaamheden uitvoeren, dus in alle opzichten belangrijk.
Ja, maar vooral de rechtspositie en de arbeidsvoorwaarden. Dat zijn natuurlijk op zich ook wel relevante dingen en belangrijke dingen, maar ik ben het er wel mee eens dat het zo nu en dan erg veel aandacht krijgt en dat meer belangrijke dingen, zoals de verhouding tussen politici en ambtenaren, de kwaliteit van ambtenaren, de kwaliteit van ambtelijke dienst, dat dat wat onderbelicht blijft.
Uiteindelijk was één van de overwegingen om te komen tot normalisatie, dat in de praktijk de rechtspositie vrij dicht naar elkaar was toegegroeid.
Ten opzichte van de gewone werknemer? Ja.
Alleen, dan heb je twee systemen en ik heb zelf in mijn periode bij Volksgezondheid
een periode meegemaakt dat je ziekenfonds en particulier naast elkaar had.
Dat verschilde ook niet zo vreselijk veel, maar dat was natuurlijk toch buitengewoon onhandig
en stigmatiserend, dat je twee regimes had.
Ik geloof nogal in het nut van goed management, maar dat krijg je natuurlijk alleen als je
goede managers aantrekt. De overheid heeft grote behoefte aan goede managers.
Het is een ondergewaardeerde tak van sport. Beleid wordt veel hoger gewaardeerd.
Voor hoge rangen bij de overheid moet je in het beleid zitten, niet in uitvoering.
Dus ook de omvang van onze beleidseenheden is naar verhouding heel groot.
Die is gegroeid in de loop van de tijd?
Die is ook alweer verder gegroeid, maar was al heel groot. De SG’s hebben ooit in 2006
voorgesteld om 20% in vier jaar af te hakken van de Haagse beleidstermen.
Daar is geen moer van terechtgekomen. Die zijn eerder verder gegroeid. En er is een soort niet te stuiten honger naar beleid. Terwijl het grootste probleem en ook de grootste oorzaak van frictie tussen overheid en de maatschappij, is niet dat
er te weinig beleid zou zijn, maar eerder te veel of onuitvoerbaar.
Dat moet tegenwoordig allemaal via de afdeling ‘Voorlichting’ of hoe heet dat tegenwoordig?
En dan zegt iedereen “Oekaze Kok”, terwijl niemand de Oekaze Kok heeft gelezen.
Die is niet echt uitnodigend om..
Die is niet stimulerend, nee, dat geloof ik ook.
Strikt genomen, als een kamerlid op het plein jou vraagt hoe laat het is dan mag je niet zonder tussenkomst van Voorlichting een antwoord geven.
Dat mag nog net, maar dan ...
Nee, dan moet je eerst verifiëren of het een vraag is van puur feitelijk aard
Sorry, die had ik inderdaad nog even niet … Ik zal toch "Oekaze Kok" nog een keertje lezen.
Ik ben jurist geweest, daar heb je toch veel aan in het leven.
Mijn grote bezwaar daartegen is, is dat het uiteindelijk toch een soort schijnwereld oplevert en bovendien suggereert het een beetje – ik heb laatst gezegd “het lijkt wel alsof de overheid een grote hoeveelheid potentiële criminelen in dienst heeft”.
Ja, als je kijkt naar de regelgeving, wat allemaal mag en moet.
Waar staat dat dan?
In de Ambtenarenwet en het ARAR. Ik had er veel discussies over met collega’s in andere landen.
Ik had altijd heel goed contact met mijn Australische collega, dezelfde discussie hoor, daar ook integriteit een belangrijk issue, maar daar zijn ze toch wel zo verstandig geweest om de ambtenarenwetgeving niet vol te laten lopen met ‘gij zult dit en gij zult dat enzovoort’.
Is dat typisch Nederlands om alles wat we als vraagstuk hebben uiteindelijk in een heel strak stramien te definiëren?
Vooral in de regelgeving, we maken een regel, dan is het probleem opgelost.
Het is natuurlijk toch in zekere zin een verplaatsing van het probleem.
Dus je kunt veel beter, naar mijn mening, inzetten op het werven, opleiden, begeleiden en eventueel ontslaan van ambtenaren, zodanig dat je een elitecorps krijgt, waar integriteit alleen maar een soort inspiratiebron is.
Dus ik kijk naar het ambtelijke systeem en dan zou ik toch beginnen met het mes zetten in de omvang van de Haagse kerndepartementen.
Kleiner maken en samenvoegen?
Kleiner maken, samenvoegen, verder integreren, veel meer programmatisch werken,
veel minder die harde kokers van het directoraat-generaal.
Dat moet eigenlijk uitzondering worden.
Tijdlijn de ambtenaar 2010-2020
In 2010 wordt het initiatiefwetsvoorstel normalisering ambtelijke rechtspositie ingediend. Het wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tot stand te brengen tussen de rechtspositie van ambtenaren en van werknemers. Uitgangspunt daarbij is dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhouding in het private bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende argumenten zijn om dat niet te doen.
Het wetgevingstraject verloopt traag en ligt zelfs geruime tijd stil. Veel gehoorde vraag: voor welk probleem is dit een oplossing?
Documenten:
Beleidsdoelstellingen moeten met regelmaat geëvalueerd worden, zo ook de begrotingsdoelstelling “een ... overheid met voldoende en goed gekwalificeerde, integere medewerkers …." Hoe doeltreffend en doelmatig is het sinds 1992 gevoerde integriteitsbeleid? Het in eigen beheer uitgevoerde onderzoek concludeert dat het ministerie als vanzelfsprekend haar systeemverantwoordelijkheid beperkt tot het openbaar bestuur in enge zin. Bovendien blijkt het beleid vooral incidentgedreven te zijn en ten slotte is de focus meer gericht geweest op het treffen van maatregelen dan op de effecten ervan. Deels begrijpelijk omdat het meten van de effectiviteit van integriteitsbeleid complex is. Hoe het ook zij, de aanhoudende zorg en intensivering van beleid hebben als effect een toenemende aandacht, bewustwording en structurele inbedding van integriteitsbeleid.
Document:
In alle discussies rond toepasselijkheid van het private arbeidsrecht op ambtenaren, speelt het argument dat de overheidswerkgever tevens wetgever is. Na indiening van de initiatiefwet vraagt het kabinet daarom advies over een sturingsmodel voor de collectieve arbeidsvoorwaardenvorming dat meer in lijn is met de wijze waarop het kabinet met de werkgevers en werknemers in de marktsector omgaat.
De Commissie Borstlap adviseert dat het kabinet als wetgever de onderhandelings- en contractsvrijheid van zowel private als publieke werkgevers en werknemers bevordert en respecteert en ook de Tweede Kamer wijst op het belang van terughoudendheid in dit verband. Als het kabinet als wetgever een bepaalde uitkomst wil voorschrijven, kan dat alleen na consultatie als wetgever van alle betrokken partijen. De regie in dat verband is voorbehouden aan de minister van SZW.
Het kabinet onderschrijft het advies tegen de achtergrond van de lopende grote hervormingen van de publieke sector. Zelfs als de normalisering niet door zou gaan.
Bij de kabinetsformatie in 2017 wijst het SGO op het belang van hervorming van het personeelsbeleid gericht op flexibiliteit en kwaliteit. Wellicht is hiertoe meer arbeidsvoorwaardenruimte in de collectieve sector noodzakelijk.
De ontwikkelingslijnen van rechtspositie en kernwaarden/vakmanschap naderen elkaar steeds meer.
Documenten:
Advies werkgroep Buitengewoon normale sturing
De discussie over integriteit verdiept zich tot een gesprek over kernwaarden, ambtelijk vakmanschap en leiderschap. Publiek leiderschap spreekt tot de verbeelding en is aan verandering onderhevig in de tijd. Een toekomstbestendige visie op topambtelijk leiderschap in de Rijksdienst is noodzakelijk. Wat is in een snel veranderende samenleving het samenspel tussen topambtenaren en politiek? Wat moeten leiders kunnen? En: wat doen leiders?
De Tweede Kamer vraagt in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren meermalen naar de visie van de minister op ambtelijk vakmanschap.De minister zegt, ondanks het stilvallen van de voortgang van het wetsontwerp een notitie toe over de kernwaarden die wettelijk verankerd zullen worden. Het voornemen is de kernwaarden van het ambtenaarschap vast te leggen in een ambtelijk statuut, op te stellen door de verschillende overheidswerkgevers. De wettelijke verankering wordt dan geborgd door de verplichting tot het opstellen van een statuut op te nemen in de Ambtenarenwet. Maar, de insteek stuit op verzet. De dialoog, waarin ook aandacht voor ambtelijke tegenspraak in relatie tot de politiek, wordt voortgezet. Kernwaarden zijn niet voor maar van ambtenaren.
Documenten:
Nieuw Publiek leiderschap. Onderzoek in opdracht ABD
Brief Minister BZK over ambtelijk vakmanschap
ABD-brochure “Visie op publiek leiderschap"
Brief Minister BZK over ontwikkeling ambtelijk vakmanschap en kernwaarden
Beeld: © RGvT
Klokkenluiden is een maatschappelijk verschijnsel dat sinds het begin van de 21e eeuw steeds meer aandacht vraagt, o.a. als gevolg van een aantal ingrijpende situaties waar de media zeer ruim aandacht aan geven. Sinds 2003 zijn overheidswerkgevers al verplicht een klokkenluidersregeling te hebben. Deze beogen het intern melden en opsporen van misstanden te bevorderen en bescherming te bieden aan melders. In 2008 blijkt dat de angst voor negatieve gevolgen van het melden voor de klokkenluider zelf nog steeds blokkerend werkt. Voor de private sector is er geen algemene regeling. Kabinet en Kamer hebben moeite elkaar te vinden in een effectieve aanpak. In 2012 wordt, weer door een initiatiefwet, een gelijke bescherming van klokkenluiders in publieke en private sector in gang gezet. In juli 2016 opent het Huis voor klokkenluiders haar deuren.
Documenten:
Memorie van toelichting initiatiefwet van Gent
(Initiatief)Wet Huis voor klokkenluiders
Besluit melden vermoeden van een misstand bij Rijk en Politie
Tijdelijk besluit Commissie Advies- en verwijspunt klokkenluiden
De Ambtenarenwet 2017 brengt het arbeidsrechtelijk regime van de ambtenaar volledig onder het privaatrecht. Hoewel de rechtspositie van ambtenaren, vooral via de lijn van de sociale voorzieningen, de rechtspositie van een werknemer in de private sector in de loop der jaren al heel dicht heeft benaderd, wordt deze laatste stap onder ambtenaren toch als ingrijpend gezien. Op diverse fora wordt angstig gereageerd. Is er sprake van een privaatrechtelijk graf? Is de bescherming tegen willekeur verloren gegaan?
Wat rest in de Ambtenarenwet zijn vooral de integriteitsbepalingen. En op dit punt worden de teugels strakker aangetrokken. Bij de introductie van de integriteitsbepalingen in de Ambtenarenwet in 2003 wordt, conform de systematiek van de wet, volstaan met het geven van een opdracht tot regelgeving aan de verschillende overheidswerkgevers. In de Ambtenarenwet 2017 zijn rechten en plichten van ambtenaar en overheidswerkgever vastgelegd op het niveau van de formele wet. Deze bepalingen zijn de restanten, of misschien wel de kern van de “bijzondere positie” van de ambtenaar. Uitgezonderd zijn de militairen (inclusief het burgerpersoneel bij Defensie), politie en de rechterlijke macht.
Op 1 januari 2020 treedt, na een voorbereidingsperiode van 3 jaar, waarin een grootscheepse wetgevingsoperatie is afgerond, de Ambtenarenwet 2017 in werking. Het arbeidsrecht van het Burgerlijk Wetboek en de sociale verzekeringswetgeving gelden onverkort ook voor ambtenaren. De CAO’s voor de verschillende overheidssectoren zijn afgesloten, het stelsel is gebaseerd op het Burgerlijk Wetboek c.a. De normalisering is een juridisch feit! De Ambtenarenwet 2017 focust volledig op integriteit. Goed ambtenaarschap is in de wet verankerd, maar de uitwerking moet nog volgen. Arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren komen tot stand via het reguliere CAO-recht. De ontwikkeling van het ambtelijk vakmanschap is in gang gezet, maar zal zeker nog de nodige aandacht vragen de komende jaren.
Documenten:
Wet normalisering rechtspositie ambtenaren
In het hart van de publieke zaak. Strategisch personeelsbeleid Rijk 2025
Interview Fatma Koşer Kaya
Fatma Koşer Kaya is werkzaam geweest als advocaat en vakbondsjuriste bij de FNV. Zij heeft namens D66 in de Tweede Kamer gezeten van 2004–2012 en van 2015–2017. Zij hield zich bezig met sociale zaken en pensioenwetgeving en Binnenlandse zaken. Zij was samen met Eddie van Hijum indiener van de initiatiefwet Normalisering Rechtspositie Ambtenaren. Sinds juni 2018 is zij wethouder in Amersfoort.
Bekijk hieronder de video met hoogtepunten uit het gesprek.
(Beeldtekst: Interview met Fatma Koser Kaya (D66). Lid van de Tweede Kamer in de periodes 2004-2012 en 2015-2017. Samen met Eddy van Hijum (CDA) initiatiefnemer om het ambtenarenrecht te hervormen. door: Mark Frequin, januari 2020. Waarom? Koser Kaya zit aan een tafel:)
Ja, dan moeten we terug.
Ja, ik kom uit de advocatuur.
Ik heb sociale verzekering en arbeidsrecht gedaan en toen ik in de Kamer kwam, een van de eerste moties die ik heb ingediend ging over dus de hervormingen van het ontslagrecht en het ambtenarenrecht.
Die motie is toen niet uitgevoerd.
Hij was wel aangenomen?
-Hij was wel aangenomen.
Piet Hein Donner en Guusje ter Horst waren destijds minister.
De een van Justitie en de ander van Binnenlandse Zaken.
Zij weigerden de motie uit te voeren en ik dacht nou ja, jullie willen het niet, dan ga ik er ook zelf mee aan de slag.
Wat gaf jou de drive om dat te doen?
Nou, ik heb als advocaat heel erg van dichtbij gezien wat die langdurige procedures met mensen deed, met ambtenaren deed.
Maar tegelijkertijd kon ik ook niet uitleggen waarom de werknemer aan de balie bij een bedrijf anders werd behandeld en andere rechten en plichten had dan de ambtenaar aan de balie van een ministerie, bijvoorbeeld.
Dat kon ik niet uitleggen.
Het verschil was gewoon... Het ging gewoon over gelijk behandelen, simpel.
(Beeldtekst: Is de ambtenaar ermee geholpen? Mark Frequin:)
Help je nou de ambtenaar of maak je het ze moeilijk?
Ik denk dat ik de ambtenaren heb geholpen om uit die verjuridiseringspositie te komen maar bovenal dat ze dus zelf over hun arbeidsvoorwaarden in gesprek kunnen gaan.
(Beeldtekst: De geboorte van een initiatief.)
Toen heb ik samen met iemand die nu ook bij de VNG overigens werkt maar gepromoveerd was op dit onderwerp, het eerste concept gemaakt.
En toen dat concept klaar was, toen dacht ik ja, ik weet hoe de ministers erin zitten ik weet ongeveer welke partijen ernaar kijken.
Dan moet ik ervoor zorgen dat, als ik een meerderheid heb ik een van de partijen aan mij bind, of aan dit initiatief bind waardoor de kans van slagen groter zou worden.
Ik wist dat de PvdA het niet wilde, ik wist dat de VVD het wel wilde, PVV ook.
En het CDA zat op dat moment nog in debatten wel een beetje voor aan het sorteren om wel die gang op te gaan maar nog niet heel scherp en helder.
En toen heb ik Eddy van Hijum benaderd.
Ik heb gezegd: Goh, ik zou met jou dit initiatief heel graag willen indienen.
Ik geef het aan jou, in vertrouwen.
Lees het door, bespreek het en dan gaan we het samen doen.
En vervolgens is dat natuurlijk met een wetgevingsjurist met Huub Linthorst, een medewerker van ons die ons ontzettend, enorm achter de schermen heeft geholpen, opgestart.
(Beeldtekst: ...met ministers die het niet wilden.)
Daar waren ze heel helder over.
Er is toen ook destijds, geloof ik, ik kan het me niet meer heel goed herinneren hoe het ook alweer precies heet, maar er is een onderzoek toen gedaan.
Ook uit dat onderzoek bleek dat het eigenlijk goed zou zijn om dat wel te doen.
Ik denk dat dat het IBO-onderzoek was.
-Ja, het IBO-onderzoek.
Maar desalniettemin is dat ook eigenlijk een beetje opzijgeschoven.
Kun je nog terughalen waarom ze dat niet wilden?
Ik denk dat daar gewoon principiële bezwaren bij met name Piet Hein Donner zaten.
Maar die vraag moet u vooral aan hem stellen.
Ik begreep later dat hij, toen hij bij de Raad van State was, helemaal om was.
Dat weet ik niet zeker, dat hoorde ik.
-We moeten hem eens die vraag stellen.
Die vraag moet u aan hem stellen.
Maar hoe doe je dat als Kamerlid als je twee ministers hebt van Justitie en Binnenlandse Zaken die eigenlijk niet enthousiast zijn?
Ja, dan kun je blijven vechten u moet mijn motie uitvoeren en u moet mijn motie uitvoeren en kijk, IBO-rapport.
Maar je kunt ook zelf het heft in de hand nemen en toen heb ik daartoe besloten.
En dat gedaan.
-Ja.
Trots dat het gelukt is?
Ja, ontzettend trots.
Het heeft heel veel tijd, energie, euh ook soms verdriet veroorzaakt.
Dit zijn processen waar je echt met hart en ziel vanuit die principiële overwegingen achter staat maar het gaat niet van een leien dakje.
Het laatste debat dat ik met de twee ministers had, dat was ook geen...
Als je alleen maar feller en feller wordt dan is dat ook niet echt effectief, natuurlijk.
Dan word je een beetje Je laat zien dat je eigenlijk onmachtig bent terwijl ik dacht van: ja, maar wij zijn Kamerleden, wij zijn helemaal niet...
Sterker nog, we hebben het initiatiefrecht, dus dat gaan we dan maar doen.
En toen besloot ik daartoe over te gaan.
En altijd die meerderheid in de Kamer achter je gehad om het mogelijk te maken?
Nee, tot op het laatste moment in de Tweede Kamer werd het spannend.
Want net voordat de moties en amendementen zouden worden besproken is het kabinet gevallen.
En de VVD die het de hele tijd over de weigerambtenaar moeilijk had, die dacht oké, dan gaan we dat daar toch in verwerken?
Ja, dat was dus echt wel een stunt.
Want je zit met een collega van CDA-huize, het initiatief...
Het is ook not done, want je gaat echt fundamenteel iets inbrengen wat eigenlijk niet in de aard van het wetsvoorstel hoorde.
Toen hebben wij als partij eerst een initiatiefwet moeten indienen om dat te regelen.
Een andere wet.
-Een andere wet.
Dat is toen geregeld en toen konden we weer verdergaan.
Vandaar dat ik het niet zelf heb kunnen afronden.
(Het beeld wordt blauw, met de tekst: Concessies.)
Nou, in de Tweede Kamer was er een overduidelijke meerderheid die heel erg aangaf: ook politie hoort daar bijvoorbeeld onder.
Ja, daar zat mijn vraag eigenlijk.
Ja, en in principe vonden wij dat niet.
Maar als je ziet dat er een meerderheid ontstaat dan moet je daar ook niet ingewikkeld over doen.
Dan moet je ook zeggen: Ik begrijp waar de gevoelens vandaan komen.
Rationeel gezien zou je kunnen zeggen: Nee, het past er eigenlijk niet in.
Maar emotioneel gezien werd dat niet begrepen.
En dan heb je daar ook rekening mee te houden.
Wat was de emotie bij de politie?
Ook zij gaven aan van: Wij zitten in moeilijke omstandigheden ook de veiligheid van deze samenleving te waarborgen en wij voelen ons met deze regels, euh beter beschermd, denk ik.
Nou is niet alleen politie buiten de wet gebleven, maar ook Defensie en zelfs het burgerpersoneel van Defensie.
Ja, en dat hadden wij er ook niet in gezet maar dat is eigenlijk in dezelfde emotionele argumenten die er ook achter steken.
Ik vind dat de politiek ook rekening dient te houden met emoties die soms ook tijd nodig hebben om die stap verder te zetten.
(Beeldtekst: Een majeure operatie.)
Ik wist dat deze verandering heel moeilijk zou zijn want we hebben het over zoveel wetgeving die aangepast moest worden.
Dit is echt een majeure, majeure operatie.
Ik zal de laatste zijn om te zeggen dat dat een makkelijke overgang zou zijn of dat het ook na de overgang een makkelijke periode zal zijn.
Maar ik denk dat als we eenmaal de stappen kunnen zetten en het dus ook gesetteld is en we de pijnlijkheden eruit kunnen halen dat we dan echt, wat ik altijd voor ogen heb, dat transparante stelsel waar elke werknemer gelijk behandeld wordt, echt een meerwaarde zal hebben.
Bij het wetsvoorstel is, denk ik, ook gesproken over de complexiteit de inspanning die je moet verrichten om het te implementeren de kosten die daar mogelijk mee gaan doen.
Heeft dat nog een rol gespeeld bij het uiteindelijke vormgeven van het wetsvoorstel?
Daar is wel over gediscussieerd.
-Ja.
Ik bedoel, ik zal de laatste zijn om te ontkennen dat dat niet geld zal kosten.
Maar uiteindelijk de winst, als het eenmaal wel staat als je eenmaal die verjuridisering eruit haalt, die lange procedures eruit haalt en de toch ook enorme vergoedingen die daarachter zaten, terug kunt brengen dan gaat dat toch ook veel opleveren.
Niet alleen de samenleving, maar ook die individuele ambtenaar en werknemer die gelijk behandeld worden maar ook niet voortdurend procedures hoeven te voeren.
(Beeldtekst: Ambtelijke ondersteuning.)
Mij is altijd uitgelegd dat de Kamerleden een relatief beperkte organisatie hebben om zich te laten ondersteunen omdat ze ook een beroep kunnen doen op dat hele ambtelijke apparaat dat bij de ministeries zit.
Toch zit er een drempel om die vraag aan de ambtenaren te stellen.
Ja, en dat is heel erg jammer, maar ik vraag me ook af of dat nou eigenlijk recht doet aan de huidige tijdsgeest waarin we in een hele transparante, snelle omgeving werkzaam zijn.
Ik had het geluk dat Huub Linthorst heel veel hierover wist heel veel over wetgeving wist, heel erg de inhoud beheerste en dat wij dus ook echt, want dit is echt een enorme operatie geweest goed de stappen met Eddy konden zetten die we hebben gezet.
Maar bij dit soort processen heb je eigenlijk als Kamerlid ook in zijn algemeenheid genoeg ondersteuning nodig.
En dat wordt bijna niet gezegd omdat daar toch dan meteen het gevoel ontstaat als ik dat vraag, dan denken ze: o, ze willen weer geld om zichzelf goed te positioneren.
Maar daar gaat het niet om.
In een democratie die zo transparant functioneert vergeleken met heel veel andere landen hoor je ook goed te kunnen controleren.
(Ze gebaart aanhalingstekens.)
En dat betekent dat je gewoon genoeg mensen goed opgeleide mensen nodig hebt die dat met jou kunnen doen.
Maar goed, daar is ooit voor bedacht dat bij ministeries groepen mensen zitten die dat kunnen doen, waar je een beroep op zou kunnen doen.
Maar dat voelt kennelijk toch opgeteld, Oekaze Kok, toch ongemakkelijk aan.
Dan moet je de ambtenaar ook niet in die situatie zetten en moet je het Kamerlid ook de mogelijkheid geven om dit soort grote dingen zelf te doen.
(Beeldtekst: De persoonlijke drive.)
Jouw persoonlijke drive om dit voor mekaar te krijgen, die was cruciaal.
Ja, want ik heb het als advocaat meegemaakt, euh hoe vervelend en hoe emotioneel bezwarend dit hele stelsel voor ambtenaren was maar ook dat dat duale stelsel aan de private kant ook eigenlijk niet goed was.
Ook daarvoor heb ik een initiatief ingediend daar is toen ook door de Raad van State advies op gekomen.
Die was ook ontzettend positief.
Net op het moment dat ik met mijn reactie daarop het allemaal toe wilde sturen toen kwam het Lente-akkoord ertussendoor, waardoor dat in de kast ging.
Wat ik ontzettend jammer vind, waardoor we nu weer een verandering van de Wet werk en bijstand destijds naar de WAB is het nu, geloof ik, is overgegaan.
Ik had voor mezelf in beeld dat dus die beide bij elkaar kwamen parallel liepen en dat we dus eerst een mediation-traject als het niet samen kon werkgever en werknemer, ambtenaar en, ja, ook de werkgever.
Als die niet met elkaar door één deur konden, om wat voor reden dan ook dat we dan eerst keken hoe dat met mediation opgelost kon worden.
Zo niet, dan direct naar de rechter en dan hoger beroep als het niet anders kon.
Gewoon heel helder, heel transparant, niet ingewikkeld.
Maar de ene bleef in de kast en er kwam iets terug dat niet helemaal goed werkte en dat blijkt nu ook maar weer.
En de ander is gelukkig nu daarin verweven.
En ik hoop dat de toekomst dat een mooier, transparanter stelsel zal maken.
Frits van der Meer
Wetenschappelijke reflectie
Frits van der Meer is CAOP hoogleraar Comparative Public Sector and Civil Service Re-form and werkt bij het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Tevens is hij directeur van het Centre for Public Sector Reform in Den Haag. Frits van der Meer begon zijn loopbaan bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken als adviesmedewerker bij de toenmalige Raad voor het binnenlands bestuur en vervolgens sinds 1985 werkzaam bij de opleiding Bestuurskunde. Hij studeerde (economische) Geschiedenis in Leiden en is in 1993 aan de zelfde universiteit gepromoveerd op het proefschrift Ambtenaren in Nederland. Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat. Sindsdien publiceert en doceert hij op het terrein van vergelijkend publiek management en in het bijzonder ambtelijke reorganisaties. Dit heeft onder andere geresulteerd in uitvoerige reeks internationale publicaties en een eindredacteur van een publicatieserie getiteld: Comparative civil service systems. In internationaal verband is hij op dit terrein actief in consultancy en trainingen.
Lees het essay: De behoefte aan en zorg voor goede ambtenaren
Drie perspectieven
We belichten drie perspectieven op de ambtenaar:
- Een beeld van de ontwikkeling van de rijksdienst, het aantal ambtenaren bij de Rijksoverheid sinds 1976.
- De ontwikkeling van de departementale indeling sinds 1900.
- Het internationale perspectief: een toelichting op de drie richtingen die in Europa kunnen worden onderscheiden op het gebied van de ambtelijke rechtspositie.